Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации"

1. Правовая ситуация

Действующая в настоящее время в России система регулирования рынка туристических услуг регулируется ФЗ "Об основах туристической деятельности" от 24 ноября 1996 года.

Указанный федеральный закон, а также другие законодательные акты, определяющие условия экономической деятельности на территории России, не предусматривают каких-либо ограничений доступа иностранных поставщиков туруслуг и туруслуг как таковых на российский рынок.

2. Ситуация на рынке туристических услуг России

Развитие рынка туруслуг России характеризуется значительным ростом объема оказанных услуг, и прежде всего в сфере международного выездного туризма, а также ростом числа компаний, занятых в этом секторе.

Число зарегистрированных в России компаний, занятых предоставлением туруслуг, возросло за последние три года с 2,6 до 8,2 тысяч, в том числе созданных с участием иностранного капитала, включая полностью контролируемые иностранным капиталом, с 141 до 301.

Услугами этих компаний в 1996 году воспользовалось 12,3 млн. россиян, выезжавших в турпоездки за рубеж, и 5,5 млн. иностранных граждан, посетивших Россию (данные 1996 года).

8,8 млн. россиян воспользовались услугами компаний по туризму в пределах России.

Объем услуг, предоставленных иностранным туристам в России, составил 4,9 млрд.ам.долларов. Объем услуг, предоставленных российским туристам заграницей, составил 8 млрд.ам.долларов.

Внешнеторговый баланс России в области туризма в 1996 году бы сведен с отрицательным для России сальдо в 3 млрд.ам.долларов.

На долю туруслуг приходится более 58 процентов всех импортируемых услуг, и значительная - 3/4 - доля дефицита торгового баланса страны по услугам.

Таким образом, туризм стал важнейшим для формирования платежного баланса страны сектором национальной экономики, причем его влияние на состояние этого баланса резко негативно.

С другой стороны, международный туризм способствовал стабилизации экономической ситуации во всех связанных отраслях национальной экономики, включая транспорт (прежде всего авиаперевозки), телекоммуникации и пр.

Международный туризм серьезно способствовал реализации прав и свобод российских граждан, дальнейшему развитию реформ, а также решению стоящих социальных и экономических проблем. Так, число занятых в сфере услуг международного туризма постоянно растет. Важным элементом стабильности современной России является т.наз. "челночный" туризм, дающий работу сотням тысяч россиян и облегчающий положение низкооплачиваемых потребителей.

Вместе с тем, развитие конкурентной ситуации на российском рынке услуг международного туризма имеет четко негативную направленность для будущего российских компаний.

Свободное учреждение и деятельность на этом емком рынке иностранных компаний ведет к постепенному вытеснению российских фирм.

При равном, а в ряде случаев лучшем у российских компаний качестве продукта, иностранные компании в России, обладающие мощным финансовым потенциалом и десятилетиями складывающейся собственной инфраструктурой проводят все более агрессивную политику, которая в случае дальнейшей стабилизации экономического и политического положения в стране может привести к полному прекращению деятельности собственно российских фирм, заложивших основу рынка.

Деятельность иностранных компаний, ориентирующихся на своих перевозчиков и вступающих с ними в картельные соглашения, может привести к снижению загрузки инфраструктурных секторов и перераспределению пассажироперевозок.

Иностранные компании, действующие в России, в отличие от российских фирм, не инвестируют прибыль в развитие туристической инфраструктуры в России. Система взаимоотношений с материнскими зарубежными компаниями позволяет им сводить до минимума налогообложение в России, и зачастую и вовсе уходить от уплаты российских налогов.

Кроме того, они активно пользуются поддержкой правительств своих стран, выражающейся в первоочередном предоставлении въездных виз, являющихся одним из существенных барьеров в области международного туризма, российским компаниям с участием иностранного капитала, а также применяют другие аналогичные методы, которые не могут расцениваться как соответствующие нормальной коммерческой практике.

Постоянно растет число случаев нарушения иностранными компаниями прав потребителя. Так как такие нарушения происходят за рубежом, привлечение таких компаний к ответственности крайне затруднено и малоэффективно.

3. Связь предлагаемых изменений и дополнений с выработкой основ
переговорной позиции в ВТО

С точки зрения международного торгового права, российская туристическая отрасль должна расцениваться как "зарождающийся сектор экономики" (infant industry в терминологии ВТО). Поэтому Россия вправе рассчитывать на согласие членов ВТО с введением ограничений доступа на российский рынок туристических услуг.

Подавляющее большинство стран мира, включая развитые, применяют различные ограничения для деятельности иностранных туристских компаний (иллюстративный обзор прилагается - приложение 2).

Наконец, международный выездной туризм существенно улучшил положение крупных туристических центров мира. Практически российские граждане финансируют деятельность этих центров, способствуя решению инфраструктурных, социальных и иных проблем.

Учитывая, что доля туристских компании (туроператора или турагента) в стоимости услуги (турпутевки) не превышает 3-5 процентов, основная масса денежных средств "оседает" в принимающих туристов странах и у перевозчиков (25-30 процентов). К этим суммам следует прибавить дополнительные личные расходы, осуществляемые российскими туристами на отдыхе (покупки, музеи и пр.), которые, по некоторым оценкам составляют, как минимум, 55 долларов США на человека в день.

Можно сделать вывод, что Россия, финансируя экономику членов ВТО, имеет как минимум моральное право обеспечить нормальное развитие национальных компаний, занятых в отрасли.

Наконец, подготовленный законопроект ни в коем случае не изолирует иностранные компании от деятельности на российском рынке. Он содержит меры, в том или ином объеме используемые другими странами ВТО для регулирование деятельности в области туризма и защиты прав потребителей.

4. Суть предложений в проекте федерального закона

Проект предусматривает принятие следующих мер по упорядочению условий доступа на российский рынок туристских услуг иностранных туроператоров, турагентов и экскурсоводов.

- Предоставления услуг туроператора только через коммерческое присутствие, то есть через компанию, учрежденную в России в соответствии с действующим законодательством. Доля иностранного инвестора в капитале компании не может превышать 49 процентов. Такая компания может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью или закрытого акционерного общества.

Иностранным участником в такой российской компании может быть только юридическое лицо, занимающееся оказанием аналогичных услуг в стране, своего местонахождения в течение не менее 10 лет и известное там в этом качестве.

- Предоставление услуг без коммерческого присутствия на территории Российской Федерации не разрешается.

- Деятельность турагента или туроператора подлежит лицензированию.

Выдача лицензии обусловлена выполнением ряда профессиональных критериев.

Лицензия на осуществление турагентсткой деятельности компании с участием иностранного капитала не выдаются.

Условием выдачи лицензий на осуществление коммерческой деятельности туроператора с участием иностранного инвестора является проведение теста на экономическую целесообразность.

- Ключевой персонал туроператора с участием иностранного инвестора должен формироваться только из лиц, имеющих гражданство Российской Федерации. Не менее 51 процента состава Совета директоров (Наблюдательного совета) компании, осуществляющей туроператорскую деятельность, должны составлять лица, имеющие гражданство Российской Федерации,

Введение этих ограничений соответствует мировой практике регулирования доступа на рынки туруслуг. Оно создало бы необходимые условия для консолидации национальной части рынка и защиты прав потребителей, а также для передачи российским компаниям знаний, передовых технологий и ноу-хау в области организации турбизнеса. Были бы решены также вопросы занятости и сбора налогов.

Справка
о состоянии законодательства в сфере
правового регулирования туристской деятельности

Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Предложения
о разработке нормативных правовых актов, принятие которых
необходимо для реализации проекта федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Не требуется.

Перечень
законов и иных нормативных правовых актов,
подлежащих отмене, изменению или дополнению
в связи с принятием Федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Не требуется.