Заключение на проект федерального закона N 97803747-2 "О государственной поддержке ракетно-космической промышленности и космической инфраструктуры Российской Федерации" (не действует)

Заключение
Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 19 марта 1998 г. N 2.2-15/1866
по проекту федерального закона
"О государственной поддержке потенциала космической индустрии
и космической инфраструктуры"
(I чтение)

Изучив по поручению Совета Государственной Думы (выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы от 5 марта 1998 года N 126) проект федерального закона "О государственной поддержке потенциала космической индустрии и космической инфраструктуры". Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам
(основным отраслевым законодательным актам)

Следует соблюсти процедуру, предусмотренную частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, которой установлено, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, законопроекты предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Несмотря на то, что текст законопроекта изменен (по сравнению с ранее представлявшимся вариантом), однако в целом содержание законопроекта не улучшено, многие замечания Правового управления не учтены (письмо от 30 мая 1997 года N 2.2-15/1866), а новые его положения вызывают дополнительные замечания.

Законопроект не согласуется с положениями действующего законодательства: Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", Закона Российской Федерации "О космической деятельности" (далее - Закон о космической деятельности), Федерального закона "О государственном оборонном заказе". Закона РСФСР "0б основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", Закона РСФСР "О плате за землю" и ряда других законодательных актов Российской Федерации (см. постатейные замечания).

Дублируя многие положения действующего законодательства, законопроект не содержит положений о том, каким законодательством регулируются отношения в данной сфере, не предлагает внесения каких-либо изменений и дополнений в это законодательство, что не позволяет определить место данного акта в системе актов действующего законодательства в области космической деятельности.

Так, в частности, Закон о космической деятельности, распространяющий свое действие на объекты космической индустрии и инфраструктуры (пункт 2 статьи 2), определяет полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению функционирования и развития ракетно-космической отрасли и космической инфраструктуры (статья 5, пункт 3, абзац 4) и органы, выступающие госзаказчиками (осуществляющими размещение госзаказа) в этой сфере (статья 6, часть 2, абзац 4; статья 7, часть 2, абзац 3), предусматривает вопросы финансирования космической деятельности и привлечения иностранных инвестиций (статья 12), формирования и размещения госзаказа в регулируемой сфере в порядке, установленном для государственного оборонного заказа (статья 14), указывает объекты космической инфраструктуры (статья 18), рассматривает вопросы о материальном поощрении и льготах персоналу объектов космической инфраструктуры (статья 21), содержит положения об ответственности должностных лиц, организаций и граждан, виновных в нарушении законодательных актов, регулирующих космическую деятельность (статья 29).

Положения законопроекта, касающиеся финансирования космической деятельности не согласуются с положениями Федерального закона "О государственном оборонном заказе". В абзаце 2 пункта 1 статьи 12 Закона о космической деятельности установлено, что финансирование космической деятельности осуществляется в порядке, предусмотренном для государственного оборонного заказа. Поэтому положения законопроекта в этой части (статьи 6, 7, 8, 9) уже урегулированы и частично дублируют соответствующие положения указанного федерального закона (пункт 5 статьи 2, статья 9). Однако, в законопроекте приводятся как бы исчерпывающие перечни мер финансовой, бюджетной поддержки, налогового регулирования, поэтому в этой части законопроект требует доработки.

С учетом изложенного есть основание и для уточнения формы законопроекта, поскольку он в большей степени имеет права претендовать на законопроект о внесении изменений и дополнений в действующие законы (подпункт "б" статьи 104 Регламента Государственной Думы).

Внутренняя логика законопроекта, внутренние противоречия

Требуют уточнения положения, касающиеся сферы действия закона и круга субъектов, на которые он распространяется.

Если исходить из названия законопроекта, его преамбулы и статьи 1, то в нем идет речь о государственной поддержке всего "потенциала космической индустрии и космической инфраструктуры". С другой стороны, статья 3 проекта ограничивает его действие определенным кругом предприятий и организаций (выполняющих госзаказ и обеспечивающих эксплуатацию ракетно-космической техники в интересах государства). Это дает основание полагать, что название законопроекта требует корректировки в соответствии с его содержанием.

Говоря о государственной поддержке "потенциала космической индустрии и космической инфраструктуры", проект ведет речь о бюджетном финансировании, налоговых и иных льготах предприятий и организаций, однако адресат этой поддержки не имеет четкого определения (статьи 3, 6, 7 и др.).

В законопроекте упоминаются:

- "предприятия и организации космической индустрии и космической инфраструктуры" (статьи 3, 7 (пункт 3), статья 9 (пункт 5), статья 10), хотя в проекте не содержится определения понятия "космическая индустрия"; а под космической инфраструктурой понимаются в том числе и районы падения отделяющихся частей космических объектов, базы хранения "ракетно-космической техники" и др. (статья 1);

- "предприятия и организации потенциала космической индустрии" (статья 7 (пункт 2); статья 10 (часть 1)), тогда как под "потенциалом космической индустрии" понимается совокупность научно-технических разработок, производственных возможностей по созданию космической техники, организаций и предприятий, ведущих работы в этой области (статья 1);

- "предприятия и организации, занимающиеся созданием и эксплуатацией изделий ракетно-космической техники" (пункт 1 статьи 7);

- "предприятия и организации в области разработки, производства, испытания и использования (эксплуатации) ракетно-космической техники (пункт 3 статьи 7);

- "заказчик и исполнитель" (пункт 2 статьи 9) и др.

Ряд положений законопроекта декларативен, либо не содержит нормативно-правовых положений. В частности, это касается статьи 2, предусматривающей принципы государственной поддержки, о чем уже отмечалось в предыдущем заключении. Такой приведенный принцип, как "неукоснительное соблюдение международных обязательств", на наш взгляд, не требует законодательного подтверждения и должен соблюдаться не только в отношении международных обязательств, но и обязательств в рамках внутреннего рынка. Требуют уточнения положения данной статьи об определении рыночной цены "в соответствии с нормами международной классификации услуг и товаров", с позиции статей 424, 485 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Постатейные замечания

Приведенное в проекте определение понятия "космическая инфраструктура" (статья 1) расходится с определением этого понятия, содержащимся в Законе о космической деятельности (статья 1), а определение понятий "госзаказ", "государственный заказчик" требует согласования с положениями Закона о космической деятельности (статьи 5, 6, 14) и Федерального закона "О государственном оборонном заказе" (статья: 1), учитывая, что данными законами предусмотрен и госзаказ в отношении космического вооружения и военной техники.

Нуждаются в уточнении положения статьи 3 проекта, касающиеся перечисления круга субъектов, на которые распространяет действие закон, включающих и упоминание федеральных органов законодательной и исполнительной власти и органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с учетом того, что регулируемые вопросы находятся в ведении Российской Федерации, а по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (статьи 71, 76 Конституции Российской Федерации), имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Законопроект, затрагивая полномочия Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики, международного экономического сотрудничества (статьи 4, 5), возложенные на него Конституцией Российской Федерации (статья 114), Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (статья 14, абзац 7; статья 21, абзац 2), пытается детализировать порядок реализации (исполнения) этих полномочий Правительством Российской Федерации в отношении субъектов космической деятельности, с чем в предложенной редакции вряд ли можно согласиться, поскольку он не конкретен, декларативен либо дублирует положения действующего законодательства. Проект предоставляет право федеральным органам исполнительной власти (госзаказчикам) обращаться в Правительство Российской Федерации (статья 4), хотя в действующем законодательстве запрета на такие обращения не существует, а порядок формирования и размещения госзаказов (в том числе выполняемых в связи с реализацией международных соглашений), наоборот предусматривает тесное взаимодействие указанных органов.

Требуют уточнения и такие полномочия, возлагаемые на Правительство Российской Федерации, как "осуществление доступа заказчика к достижениям мировой науки", "содействие расширению услуг, связанных с процедурами рассмотрения торговых споров" (статья 5).

Вопросы, связанные с привлечением иностранных инвестиций (часть 2 статьи 5), регулируются Законом Российской Федерации "Об иностранных инвестициях" и Законом о космической деятельности (статья 12).

Положения проекта о том, что Правительство Российской Федерации обеспечивает защиту интеллектуальной собственности в области космической деятельности (статья 5) противоречит установленному порядку правовой охраны интеллектуальной собственности, предусмотренному Патентным законом Российской Федерации (статьи 1, 14, 15, 31 и др.) и другими актами законодательства в сфере интеллектуальной собственности.

Нуждается в уточнении пункт 1 статьи 6 проекта с учетом того, что согласно статьи 18 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" субсидии являются одной из форм передачи средств из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижних уровней в целях осуществления социальных, экологических и других программ. В данном случае речь может идти о бюджетных ассигнованиях. Следует также уточнить, что понимается под экспортными субсидиями. Если, как следует из пункта 1, экспортные субсидии не входят в число мер внутригосударственное поддержки, то неясно, какое отношение они имеют к бюджетной поддержке, о которой речь идет в статье 6.

Что касается нижней границы выделяемых субсидий, установленной в пункте 1 статьи 6 проекта, то согласно пункту 2 статьи 4 вышеназванного Закона РСФСР бюджетный процесс в Российской Федерации, частью которого является утверждение бюджетов, строится в соответствии с данным Законом, а также иными законами, регулирующими бюджетный процесс. Следовательно, поскольку данный законопроект не связан непосредственно с регулированием бюджетного процесса, он не должен содержать положений, являющихся предметом бюджетного законодательства.

В абзаце 2 пункта 2 статьи 6 проекта речь идет о выделении в федеральном бюджете на соответствующий год отдельной строкой (в разделе на национальную оборону) расходов на финансирование космической деятельности в целях обороны и безопасности Российской Федерации. Однако раздел "Национальная оборона" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не содержит указанного подраздела. Согласно части 1 статьи: 14 Федерального Закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих.

Положения статьи 7 проекта в части установления налоговых льгот, относятся к предмету регулирования налогового законодательства. Согласно пункту 3 статьи 23 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" не допускается внесение изменений в налоговую систему и предоставление налоговых льгот, не предусмотренных налоговым законодательством. Согласно части 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" установление и отмена налогов, сборов, пошлин и других платежей осуществляются в соответствии с данным Законом.

В пункте 1 статьи 7 проекта упоминается порядок налогообложения по налогу на прибыль предприятий и организаций, занимающихся созданием и эксплуатацией изделий ракетно-космической техники. Однако действующим налоговым законодательством не предусмотрен особый порядок налогообложения по налогу на прибыль для вышеупомянутых предприятий и организаций.

В пункте 2 этой же статьи речь идет об отсрочке в уплате налогов в федеральный бюджет до оплаты выполненных работ и погашения вексельных кредитов. Кроме того, что данное положение является предметом регулирования налогового законодательства, о чем сказано выше, из редакции данного пункта неясно, кому должна быть произведена оплата выполненных работ, а также чьи кредиты должны быть погашены, имеются ли в виду средства федерального бюджета, выдаваемые на возвратной основе, с использованием вексельной формы оформления задолженности.

В пункте 3 статьи 7 проекта речь идет о льготах по уплате НДС. Следует иметь в виду, что частично данная льгота уже содержится в подпункте "м" пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость", которым установлено, что от налога на добавленную стоимость освобождаются научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, выполняемые за счет бюджета, а также средств Российского фонда фундаментальных исследований, Российского фонда технологического развития и образуемых для этих целей в соответствии с законодательством внебюджетных фондов министерств, ведомств, ассоциаций; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, выполняемые учреждениями образования и науки на основе хозяйственных договоров.

В пункте 5 этой же статьи неверно названы плата за землю и налог на имущество предприятий. При этом, согласно статьи 9 Закона РСФСР "О плате за землю" налог за расположенные вне населенных пунктов земли космического обеспечения устанавливается в размере 20 процентов от средних ставок земельного налога.

Кроме этого, ссылки в пунктах 1, 3, 4, 5 статьи 7 проекта на то, что данные льготы действуют, если иное не предусмотрено действующим законодательством, лишают смысла положения указанных пунктов, поскольку если данные льготы предусмотрены действующим законодательством, они уже не нуждаются в повторном закреплении в данном законопроекте, однако, если действующим налоговым законодательством данные льготы не предусматриваются (то есть предусмотрено иное, чем предлагается в законопроекте), положения указанных пунктов законопроекта не создают новых правовых норм.

Положения части 3 статьи 8 проекта не являются предметом регулирования законопроекта на основании статьи 34 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе", согласно которой тарифные льготы устанавливаются данным Законом и предоставляются исключительно по решению Правительства Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 9 проекта следует уточнить, какой федеральный исполнительный орган по финансам имеется в виду. Кроме этого, положения данного пункта затрагивают компетенцию Правительства Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 17 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" установление порядка исполнения бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов государственной власти. Согласно статьи 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение.

В пункте 3 статьи 9 законопроекта речь идет о возможности предоставления государственному заказчику льготных кредитов для реализации государственного заказа. В соответствии со статьей 14 Закона о космической деятельности государственный заказ на разработку, производство и поставку космической техники и объектов космической инфраструктуры различного назначения формируется и размещается на основании федеральных космических программ в порядке, установленном для государственного оборонного заказа. Поскольку, согласно пункту 5 статьи 2 Федерального закона "О государственном оборонном заказе" финансирование оборонного заказа осуществляется за счет федерального бюджета посредством выделения ассигнований государственному заказчику, неясно, какое отношение к реализации государственного заказа имеют льготные кредиты.

Вопрос, изложенный в пункте 4 статьи 9 проекта уже урегулирован действующим законодательством. Согласно абзацу 4 статьи 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Из текста неясно, почему речь идет только об информации о расходовании средств в первом квартале, а также почему речь идет о средствах, выделенных федеральным исполнительным органом по финансам, а не непосредственно Правительством Российской Федерации, которое обеспечивает исполнение федерального бюджета.

Части 1 и 2 статьи 10 носят декларативный характер и по этой причине предлагается их исключить из текста законопроекта. По части 2 следует также иметь ввиду, что социальная защита военнослужащих регулируется специальным законодательным актом - Законом Российской Федерации "О статусе военнослужащих".

Предлагается исключить и часть 3, предусматривающую освобождение предприятий и организаций космической индустрии от уплаты страховых взносов в Фонд занятости. Этот вопрос является предметом регулирования Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ), который, в частности, не содержит каких-либо оснований для освобождения работодателей от уплаты страховых взносов.

Полномочия Правительства Российской Федерации, изложенные в статье 11 проекта, по существу дублируют положения статей 5, 29 и других Закона о космической деятельности, а в части определения госзаказчика, формирования и размещения госзаказа также положения Федерального закона "О государственном оборонном заказе".

Положения абзаца второго статьи 11 проекта, возлагающие на Правительство Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти по космической деятельности и по обороне обязанности по разработке тарифных предложений не согласуется с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", возложившим на него руководство работой федеральных органов исполнительной власти (статья 12 Закона).

Положения абзаца четвертого статьи 11 проекта о подготовке Правительством Российской Федерации предложений по изменению и разработке, в частности, "технических регламентов, ГОСТов" не соответствует пункту 4 статьи 7 Закона Российской Федерации "О стандартизации" определившему, что государственные стандарты принимает Госстандарт России, то есть федеральный орган исполнительной власти подконтрольный Правительству Российской Федерации.

Законом о космической деятельности закреплены и полномочия Президента Российской Федерации по руководству космической деятельностью, однако в представленном законопроекте аналогичные нормы отсутствуют.

Статья 12 проекта в части запрета приватизации предприятий "космической индустрии и космической инфраструктуры" требует согласования с пунктами 1, 3, 5 статьи 4 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", согласно которому эти вопросы являются предметом регулирования Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации.

Наименование статьи 13 не соответствует содержанию этой статьи, поскольку в ней идет речь об ответственности за правонарушения в области космической деятельности. Вместе с тем, статья не содержит четкого определения состава правонарушений и указания вида ответственности. Следует учесть, что указанные вопросы также регулируются статьей 29 Закона о космической деятельности.

Замечания технико-юридического
и лингвистического характера

Требует уточнения ряд применяемых терминов в соответствии с терминологией Конституции Российской Федерации, например, "федеральные исполнительные органы", "органы власти субъектов Федерации", "федеральный исполнительный орган по иностранным делам", "федеральные органы по космической деятельности и обороне" (статьи 1, 3,4, 8 и др.).

Соответствие Регламенту Государственной Думы

В нарушение Регламента Государственной Думы (статья 105 подпункт "а" пункта 1) в пояснительной записке к законопроекту по существу отсутствует изложение концепции предлагаемого законопроекта.

По законопроекту необходимо финансово-экономическое обоснование в соответствии с подпунктом "г" пункта 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы.

Законопроект в части концептуальных положений требует существенной юридико-технической доработки.

Первый заместитель

начальника Управления

В.А.Рощин