Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об управлении государственными внешними финансовыми активами, унаследованными Российской Федерацией" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об управлении государственными внешними финансовыми активами, унаследованными Российской Федерацией"

Проект федерального закона "Об управлении государственными внешними финансовыми активами, унаследованными Российской Федерацией" разработан Комитетом Государственной Думы по вопросам геополитики с привлечением соответствующих ученых и специалистов.

В работе над законопроектом в течение двух лет участвовали представители МИД России, МВД России, МВЭС России, Счетной палаты Российской Федерации, Комитета Государственной Думы по экономической политике, Минэкономики России, Минюста России, ФСБ России, СВР России, МО Российской Федерации, ФПС России и др.

На завершающем этапе были приглашены юристы Центрального банка России, Банка внешней торговли, Внешэкономбанка, Альфабанка, Национального резервного банка, Национального Московского банка, Московского акционерного банка "Возрождения" и др.

Существующий порядок управления внешними финансовыми активами не основан на правовых началах, в результате чего имеются условия для злоупотреблений и упущений при управлении внешними финансовыми активами, причиняющих политический и имущественный вред Российской Федерации. Нарушается финансовая дисциплина при получении и расходовании валютных средств, поступающих в счет погашения внешнего долга. Так, в результате проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации было установлено, что правовая база, регулирующая вопросы управления внешними финансовыми активами, "не является достаточной", что приводит к "многочисленным нарушениям в этой области". Устранение и смягчение указанных недостатков - основная цель настоящего законопроекта.

Настоящий законопроект имеет целью определить суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации на государственные внешние финансовые активы, унаследованные Российской Федерацией и возврат государственного внешнего долга иностранными государствами Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, и международными договорами Российской Федерации.

Правовой основой законопроекта послужили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставленных Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации.

В законопроекте предусмотрены меры, упорядочивающие управление внешними финансовыми активами (инвестиции, кредиты, иные финансовые требования).

В 60-80-е годы СССР выступал на мировом рынке также и в качестве крупного кредитора, оказывая военно-политическое и экономико-техническое содействие социалистическим и развивающимся странам. Став правопреемником по долгам бывшего СССР, Россия одновременно приобрела все права на его активы, в том числе долги иностранных государств. Эти долговые требования официально оценены российской стороной (по состоянию на 1.03.95г.) суммой, эквивалентной 148,8 млрд. долларов.

При этом крупнейшими должниками из числа бывших соцстран являлись Куба (20%), Монголия (12%), Вьетнам (11%), Польша (6%), а среди развивающихся государств - Индия (10%), Сирия (7,5%), Ирак (4,3%), Афганистан (3,4%), а также Эфиопия, Йемен, Алжир, Ангола, Египет, Ливия - всего 49 стран.

Хотя формально Россия может быть причислена к нетто-кредиторам (размер долговых требований превышает сумму внешнего долга), однако на деле картина выглядит сложнее. Возвращаемость долгов чрезвычайно низка: при начисленных ежегодных платежах в погашение 15-17 млрд. долларов фактически они составляют только 1,5-2 млрд. долларов. Это было, например, вдвое меньше осуществленных в 1994 году российских платежей в погашение внешнего долга.

Оплата кредитов осуществляется в основном ответными поставками товаров традиционного экспорта стран-должников. При невыплате в срок долгов это ставит в невыгодное положение Россию, ибо такие долги относятся к низколиквидным зарубежным активам и их весьма затруднительно использовать для обмена на погашение российских внешних долгов. К тому же нередко в заключенных СССР кредитных соглашениях содержалась оговорка о недопустимости переуступки соответствующих долговых требований третьей стороне без согласия страны-заемщика.

В соглашениях СССР о предоставлении кредитов к сожалению не фиксировался согласованный курс рубля по отношению к доллару, что привело в дальнейшем к крупным потерям для нашей страны. Например, при пересчете своих обязательств по новому сниженному курсу рубля по отношению к доллару Куба предложила снизить стоимость своего долга в 50 раз.

В 90-е годы образовалась еще одна группа должников России - страны СНГ, преимущественно в связи с неплатежами за поставки энергоносителей. На начало 1996 года общая сумма задолженности стран СНГ (как официальная, так и коммерческая) перед Россией превышала 9 млрд. долларов, среди них (по убывающей) - Украина, Белоруссия, Казахстан и др. И эта часть долговых активов весьма низколиквидна - даже если какое-либо из государств СНГ было бы готово погасить задолженность своих коммерческих структур через выпуск соответствующих ценных бумаг, вряд ли сегодня они смогут у кого-то пользоваться спросом.

В сложившейся ситуации необходимо определить современную стратегию России по переходу от политики отсрочки платежей к политике сокращения самого долга.

Однако, пока для этого нет ни достаточной правовой, ни институционной основы, что отрицательно сказывается на состоянии дел с межгосударственными долгами и создает тем самым угрозу национальным интересам.

Так, наблюдается распыленность ответственности между различными ведомствами за формирование внешних долгов и активов, отсутствие эффективного государственного органа по всестороннему контролю за этим сложным процессом, нет законодательных основ кредитно-долговой политики государства на международной арене и т.п.

В этой связи представляется целесообразным уполномочить один из федеральных органов исполнительной власти для управления внешними активами.

Таким образом имеет смысл разработать пакет федеральных законов, который бы обеспечивал правовое регулирование кредитно-долговых отношений Российской Федерации с другими государствами.

Одним из них и является проект федерального закона "Об управлении государственными внешними финансовыми активами, унаследованными Российской Федерацией".