Заключение на проект федерального закона "О пчеловодстве" (не действует)

Письмо ГД от 2 марта 1998 г. N 22-15/1861
Заключение
по проекту федерального закона "О пчеловодстве" и проекту
постановления Государственной Думы "О проекте федерального
закона "О пчеловодстве" (2 чтение)

Рассмотрев по поручению от 16 и 20 февраля 1998 года проекты федерального закона и постановления Государственной Думы, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
основным отраслевым законодательным актам

1. Законопроект может быть рассмотрен Государственной Думой только при наличии специального заключения Правительства Российской Федерации, предусмотренного частью третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации, поскольку законопроект в ряде случаев предусматривает расходы, покрываемые за счет Федерального бюджета. Письмо Правительства Российской Федерации, содержащее перечень конкретных поправок к проекту федерального закона "О пчеловодстве" (от 05 декабря 1997 года N 471 14П-П1), по своему содержанию не является таковым.

2. Как следует из статьи 3 и иных статей законопроекта, авторы законопроекта относят регулируемые данным проектом правоотношения к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В этой связи полагаем необходимым определить в законе компетенцию Российской Федерации и это имеет практическое значение, поскольку за пределами этих полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Помимо этого, из сказанного выше о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации следует также и их право самостоятельно определять органы, которые будут осуществлять регулирование в области пчеловодства.

3. Законопроект содержит положения, касающиеся полномочий органов местного самоуправления.

Обращаем внимание на то, что согласно статьям 130 и 132 Конституции Российской Федерации в ведение органов местного самоуправления входит самостоятельное решение вопросов местного значения. Вместе с тем, согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Однако, в рассматриваемом законопроекте единственным случаем передачи государственных полномочий могла бы рассматриваться норма части второй статьи 5:, хотя ее точный смысл все же неясен.

Во всех иных случаях упоминания о деятельности муниципальных органов (например, статьи 5, 7, 13) требования конституционной статьи не соблюдены, вследствие чего невозможно определить характер правомочий этих органов: направлены ли они на урегулирование тех или иных вопросов местного значения, что в законе определять неправомерно, либо получены вследствие наделения муниципальных органов государственными полномочиями, но в таком случае необходимо предусмотреть передачу необходимых средств.

4. В соответствии с отраслевым законодательством Российской Федерации о животном мире и аграрным законодательством Российской Федерации медоносные пчелы как представители объектов животного мира могут находиться в состоянии естественной свободы (дикие животные) или быть сельскохозяйственными (домашними) животными. При этом вопросы охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды урегулированы Федеральным законом "О животном мире". В частности, статьи 34, 45-46 названного Закона прямо посвящены правовому регулированию деятельности объектов животного мира - опылителей растений и установлению правил использования продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (меда, воска диких пчел). Вопросы разведения, производства и использования племенных сельскохозяйственных животных (их продукции) во всех отраслях животноводства, включая пчеловодство, в силу статьи 4 регулируются Федеральным законом "О племенном животноводстве". В зависимости от этого федеральными законами устанавливается различный режим их использования и охраны. Тем не менее законопроектом данное обстоятельство в должной мере не учтено.

Постатейные замечания

1. В преамбуле и статье 1 законопроекта не в полной мере решены вопросы, которые необходимы для установления правовой основы регулирования отношений в области пчеловодства.

Так, значение основного понятия "пчелы" в преамбуле законопроекта раскрывается посредством термина "активное звено". Полагаем, что было бы правильным в данном случае учитывать положения статьи 1 Федерального закона "О животном мире", согласно которой пчелы как организм животного происхождения или их популяция должны быть отнесены к объектам животного мира.

В тексте законопроекта используются понятия, определения которых отсутствуют в статье 1 законопроекта: "энтомофильные растения", "рабочая пчела", "медоносная пчела", "трутень", "медоносные угодья", "медоносные деревья, кустарники", "популяция пчел", "порода пчел", "свальный рой".

Кроме того, в определении "матка пчелиная", данного в статье 1 законопроекта, следует исключить акцентирование внимания на биологические (анатомические) особенности рассматриваемой "женской особи", поскольку представляется, что в проекте необходимо определение ее правового значения, которое должно быть направлено на решение вопросов, связанных с разведением и использованием пчел.

2. В тексте законопроекта (статьи 4, 5, 7 и др.) не делается различий и не указываются особенности правового регулирования деятельности в области пчеловодства среди юридических лиц (как организаций независимо от формы собственности), граждан, занимающихся пчеловодством в целях удовлетворения личных нужд, и граждан выступающих в качестве предпринимателей без образования юридического лица, общественных объединений граждан в области пчеловодства. Указанные недостатки законопроекта могут быть устранены в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации.

Обращаем внимание авторов законопроекта также на то обстоятельство, что предусматриваемая в статье 5 законопроекта в качестве основной цели общественного объединения пчеловодов цель предпринимательства не будет соответствовать статье 5 Федерального закона "Об общественных объединениях", предусматривающей под общественным объединением добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование.

3. В части второй статьи 5, части второй статьи 10 и последней части статьи 19 проекта упоминается федеральный орган исполнительной власти в области пчеловодства. Однако, в настоящее время в структуре федеральных органов исполнительной власти такой орган не образован.

4. В статье 5 слова "в пределах переданных им на эти цели необходимых материальных и финансовых средств" следует заменить словами "с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств".

5. Права общественных объединений пчеловодов, предоставляемые им частями третьей и четвертой статьи 5 (второй) выходят за пределы прав общественных объединений, предусмотренных Федеральным законом "Об общественных объединениях", в частности, статьями 17 и 27

В любом случае, в частях третьей, четвертой и шестой этой же статьи названия органов следует привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

6. В части 2 статьи 5 законопроекта желательно уточнить, какие именно средства и каким органом передаются для осуществления учета численности пчелиных семей у граждан и юридических лиц. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству и, следовательно, нужно указать, каким образом будет осуществляться контроль за целевым и рациональным использованием переданных средств.

7. В ряде положений законопроекта (статьи 6, 7, 8, 12, 15 и др.) в нарушение требований Гражданского кодекса Российской Федерации не делается различий между владельцем пчелиной семьи и собственником, который вправе (в отличие от владельца) владеть, пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению всем принадлежащим ему имуществом.

8. В предпоследнем абзаце части второй статьи 12 проекта необходимо уточнить, о какой "государственной инспекционной службе" идет речь.

9. В отношении положений статьи 13 проекта следует отметить, что полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации. Кроме того, конкретные их полномочия устанавливаются проектом настоящего федерального закона, в связи с чем статья 13 представляется излишней.

10. Полагали бы, что вопросы выделения финансовых средств в рамках государственной поддержки в области пчеловодства должны решаться в процессе подготовки и рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. При этом в части 2 статьи 12 слова "осуществляется посредством" целесообразно было бы заменить словами "может осуществляться посредством".

Вопросы предоставления налоговых льгот в рамках государственной поддержки в области пчеловодства могут решаться только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Вопросы предоставления кредитов и привлечения инвестиций на льготных условиях также требуют уточнения, поскольку остается неясным, какие конкретно льготы имеются в виду при инвестировании и какими организациями будет осуществляться льготное кредитование.

Что касается содержания государственной инспекционной службы по пчеловодству, то реализация этого положения вряд ли может рассматриваться как мера по государственной поддержке пчеловодства, тем более, что в части второй статьи речь идет о поддержке товаропроизводителей.

11. В главе IV законопроекта, регулирующей вопросы охраны пчел, целесообразно также отразить вопросы, связанные с ветеринарно-санитарными требованиями и нормами по содержанию, надлежащему кормлению, а также необходимых требований к заготовке, переработке, хранению, перевозке и реализации продуктов пчеловодства, как это предусмотрено статьей 15 Закона Российской Федерации "О ветеринарии".

12. Из статьи 15 законопроекта не ясно, как на практике возможно реализовать требование по "оптимальному насыщению пчелами среды обитания".

13. В части первой статьи 16 законопроекта дана ссылка на Федеральный закон с указанием его неточного наименования. Речь в данном случае должна идти о соответствующих положениях Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".

14. Положения части первой статьи 17 законопроекта не относятся к предмету правового регулирования рассматриваемого законопроекта, поскольку регулируются Лесным кодексом Российской Федерации, в связи с чем подлежат исключению из текста законопроекта.

Статьей 80 Лесного кодекса Российской Федерации в качестве одного из видов лесопользования предусмотрено побочное лесопользование, допускающее размещение ульев, пасек, заготовку и сбор технического сырья и т.д., в связи с чем часть вторую статьи 17 законопроекта следует привести в соответствие с нормами Лесного кодекса Российской Федерации или исключить.

Обращаем внимание авторов законопроекта также на то обстоятельство, что лесхозы в силу статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации не являются собственниками участков лесного фонда, а лишь осуществляют ведение лесного хозяйства в той мере, в какой это необходимо для осуществления функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

15. В соответствии со статьей 1 Закона Российской федерации "О ветеринарии" к ветеринарии относится деятельность, направленная на предупреждение болезней животных и их лечение, в связи с чем наименование статьи 19 и ее текст следует уточнить с соответствующими положениями Закона Российской Федерации "О ветеринарии".

16. Положения статьи 20 законопроекта следует привести в соответствие со статьей 4 Федерального закона "О племенном животноводстве", которой правовые отношения в области племенного животноводства распространены на области разведения племенных животных, производство и использование племенной продукции, а не на хранение и воспроизводство, как это предусмотрено в части первой статьи 20 законопроекта.

Часть вторую статьи 20 законопроекта следует уточнить, поскольку в силу статьи 32 Федерального закона "О племенном животноводстве" под племенным репродуктором имеется ввиду организация по племенному животноводству, которая осуществляет разведение племенных животных в целях обеспечения потребностей сельскохозяйственных товаропроизводителей.

По смыслу статьи 20 законопроекта речь в части третьей статьи должна идти не о заповедных зонах, что регулируется Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", а о защитных участках территорий, имеющих местное значение, необходимых для размещения, выращивания, миграции животных, с запрещением отдельных видов хозяйственной деятельности на указанной территории (статья 22 Федерального закона "О животном мире").

17. Общие требования по предупреждению и ликвидации болезней животных (в том числе и пчел) установлены частью шестой статьи 13 Закона Российской Федерации "О ветеринарии", в связи с чем положения статьи 22 законопроекта следует привести в соответствие с названным Законом.

18. Полагаем, что было бы более правильным в тексте законопроекта предусмотреть отдельную статью, касающуюся определения перечня видов деятельности в области пчеловодства, подлежащих лицензированию, что будет соответствовать статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 9,19,23 законопроекта),

19. Для реализации статьи 25 проекта необходимо внесение соответствующих дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

Внутренняя логика законопроекта, противоречия между разделами,
главами, статьями, частями и пунктами законопроекта

1. Глава III законопроекта устанавливает пределы государственного регулирования в области пчеловодства, состоящее, как следует из текста главы, из государственного управления и государственной поддержки.

Однако, многие положения других глав проекта (например, главы II и IY) также содержат элементы государственного регулирования. Кроме того, государственная поддержка большей частью также осуществляется посредством государственного управления.

2. Следует также отметить, что, статья 7 проекта, возлагая на субъекты Российской Федерации обязанность определения определенного порядка, содержит элементы этого порядка.

Замечания технико-юридического и лингвистического характера

Редакционно-техническая правка по законопроекту передана в Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам в рабочем порядке.

По проекту постановления Государственной Думы "О проекте федерального закона "О пчеловодстве" замечаний не имеется

Начальник Управления

В.Б.Исаков