Заключение на проект федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ
от 30 марта 1998 г. N 22-15/2028
Заключение по проекту федерального закона
"О физической культуре и спорте в Российской Федерации"
(I чтение)

Изучив по поручению Комитета от 16 марта 1998 года проект федерального закона, Правовое управление сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам

Пунктом 1 статьи 6 предлагается установить компетенцию Федерального Собрания Российской Федерации в области физической культуры и спорта. Следует иметь в виду, предметы ведения каждой из палат Федерального Собрания определены Конституцией Российской Федерации в связи с чем данный пункт необходимо из проекта исключить.

Вступают в противоречие с Конституцией Российской Федерации правила пункта 6 статьи 6, касающиеся компетенции органов местного самоуправления. Согласно Конституции (статьи 130, 132 и другие) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 27 пункт 2 статьи 6) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании относится к вопросам местного значения. Таким образом органы местного самоуправления могут самостоятельно осуществлять указанную функцию в соответствии с уставом муниципального образования, и дополнительная законодательная регламентация их деятельности в данной области не требуется.

Согласно абзацу седьмому статьи 5 федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры входят в структуру физкультурного движения Российской Федерации.

Помимо указанных органов в соответствии с настоящим проектом в состав физкультурного движения входят значительный круг образовательных и общественных объединений. Тем самым физкультурное движение России представляется как определенным образом организационно оформленное образование. При этом не указывается форма организационного структурирования данного движения, характер взаимоотношений составляющих его субъектов. Учитывая, что в состав движения входят весьма различающиеся по организационно-правовым принципам формирования, вызывает сомнения правовая обоснованность его образования.

Помимо того, следует иметь в виду, что согласно Конституции Российской Федерации (статья 77) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, которые при этом определяют их правосубъектность, объем компетенции, характер взаимоотношения с иными органами государственной власти и общественными организациями. Поэтому однозначное включение в состав физкультурного движения Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может толковаться как нарушение Конституции России.

Остается неясным, что предполагается включить в структуру физкультурного движения в качестве учреждений и организаций, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области физической культуры и спорта и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта. Закон не раскрывает характер взаимоотношений между указанными структурами исполнительной власти и соответствующими организациями, характеризуемых в качестве подведомственности, не уточняется объем взаимных прав и обязанностей указанных субъектов права.

Требует доработки абзац восьмой данной статьи. Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления образуются в соответствии с уставом муниципального образования. Конституция гарантирует указанные права местного самоуправления запретом на их ограничение (статья 135). В этой связи предписывать муниципальным образованиям, какие органы они должны образовывать и, тем более, заранее включать указанные органы в структуру какого-либо движения, вступает в противоречие с Конституцией.

Положения пункта 2 статьи 6 проекта регламентирующие компетенцию Правительства в области физической культуры и спорта, необходимо согласовать с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

При этом, указанный пункт предлагает закрытый перечень вопросов относимых к компетенции Правительства Российской Федерации в данной сфере, чем фактически ограничивается правовая основа деятельности исполнительной власти в данной области.

Пунктом 3 рассматриваемой статьи весьма подробно регламентируется объем полномочий федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, значительная часть которых имеет организационно-технический, специальный характер. В этой связи необходимо иметь в виду, что Президентом Российской Федерации неоднократно отклонялись принятые федеральные законы, устанавливающие полномочия конкретных федеральных органов исполнительной власти.

Пунктом 5 статьи 6 устанавливается компетенция "государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" в области физической культуры и спорта и органов физической культуры и спорта муниципальных образований субъектов Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации), а согласно положениям статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Полагаем, что положение статьи 16 противоречит пункту 3 статьи 35 Конституции Российском Федерации, поскольку обязывает руководителей предприятий и организаций всех форм собственности выделять средства и предоставлять имущество для "реализации работниками права на занятия физической культурой". При этом вопрос отнесения этих расходов на себестоимость продукции, не является предметом данного законопроекта.

В абзаце 4 пункта 1 статьи 4 в числе мер государственной поддержки развития физической культуры и спорта предусмотрено, что государство гарантирует содержание физкультурно-оздоровительных, учебных и других спортивных объектов. Однако сам законопроект определяет, что подобные объекты могут находиться как в государственной, так и в частной собственности. В связи с изложенным данное положение законопроекта противоречит статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой бремя содержания имущества возлагается на его собственника. Представляется, что редакцию данного абзаца следует уточнить, указав в нем, что подобные гарантии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут распространяться лишь на объекты, находящиеся соответственно в собственности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

Некоторые положения законопроекта (абзац 5 пункта 2, абзац 23 пункта 3 статьи 6, статью 35) необходимо согласовать, с принятым Государственной Думой в первом чтении проектом федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности, которым, в частности, полномочия по определению конкретных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации, кроме того, лицензирование осуществляется органами государственной власти, а не общественными организациями (общероссийскими федерациями по видам спорта), как это предусмотрено в пункте 2 статьи 35 проекта.

В существенной доработке нуждается статья 7 законопроекта, определяющая статус Олимпийского комитета России.

Прежде всего, в соответствии со статьей 51 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица не признаются Российской Федерацией (как об этом указано в пункте 1 статьи 7), а подлежат государственной регистрации в соответствующих государственных органах и с этого момента приобретают статус юридического лица.

Пункт 3 статьи 7, предусматривающий вхождение в состав Комитета физических лиц, противоречит пункту 1 данной статьи, который устанавливает, что Олимпийский комитет России являлся общероссийским союзом общественных объединений, а также статье 121 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 13 Федерального закона "Об общественных объединениях".

Пункт 4 статьи 7, устанавливающий, что в собственности Олимпийского комитета России могут находиться предприятия, учреждения, организации, прямо противоречит пункту 2 статьи 48, а также статьям 113 -115 Гражданского кодекса Российской Федерации. И при этом, данное положение не соответствуют пункту 1 статьи 32, который устанавливает, что физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения, и занимаемые ими земельные территории являются достоянием государства.

В пункте 6 требуют уточнения основания передачи в собственность Олимпийскому комитету России олимпийской эмблемы России.

Пункт 1 статьи 8 законопроекта, предусматривающий, что участником общественного физкультурно-спортивного объединения может быть государство, абзац 5 статьи 5, абзац 12 (подпункт "б") пункта 3 статьи 6, статья 15 и другие статьи проекта, предусматривающие возможность существования общественно-государственных физкультурно-спортивных обществ, нарушают статьи 117, 121 Гражданского кодекса Российской Федерации, статью 6 Федерального закона "Об общественных объединениях", согласно которым учредителями, членами или участниками общественного объединения могут быть только физические и юридические лица.

Пункты 2 и 3 статьи 9 законопроекта предусматривают широкий перечень мер государственной поддержки спортивных школ, в том числе и их бюджетное финансирование. Между тем пункт 1 статьи 9 разрешает создавать спортивные школы частным юридическим лицам и гражданам, которые самостоятельно должны нести расходы по созданию и содержанию указанных юридических лиц. В связи с изложенным во избежание коллизий с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации предлагается действие пунктов 2 и 3 статьи 9 распространить только на те спортивные школы и училища, которые созданы органами государственной власти или местного самоуправления.

Аналогичное замечание относится и к пункту 4 статьи 28, пункту 7 статьи 32 проекта.

Пункт 2 статьи 16 законопроект, предусматривающий обязанность организаций всех форм собственности содержать технический и административный персонал детско-юношеских спортивных школ, выделять средства на приобретение оборудования и спортивного инвентаря, не соответствует принципам, закрепленным в статьях 34 и 35 Конституции Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 22 законопроекта определяет профессиональный спорт как предпринимательскую деятельность. Однако представляется, что в данной части концепция законопроекта нуждается в дополнительной доработке, поскольку не соответствует понятию предпринимательской деятельности, данному в абзаце 3 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, а кроме того, и основным концептуальным положениям законопроекта, согласно которым спортивные организации являются организациями некоммерческими и (по крайней мере согласно нормам проекта) главная цель их деятельности заключается не в систематическом извлечении прибыли из своей деятельности.

Второй абзац пункта 1 статьи 32 проекта запрещает приватизацию физкультурно-оздоровительных и иных сооружений и занимаемых ими земельных участков. Представляется, что данное положение не относится к предмету регулирования рассматриваемого законопроекта, поскольку в соответствии со статьями 209 (пункт 3), 217, главой 17 Гражданского кодекса Российской Федерации данные вопросы решаются законами о приватизации государственного (муниципального имущества), Земельным кодексом Российской Федерации.

Положение пункта 10 статьи 32, предусматривающее возможность существования права "безвозмездного бессрочного совместного оперативного управления", грубо противоречит статьям 216, 296-299 Гражданского кодекса Российской Федерации: кроме того, Олимпийский комитет России субъектом права оперативного управления вообще быть не может.

Поскольку должностное лицо действует в сфере административного управления, и в данном качестве не может выступать субъектом гражданских правоотношений, то из пункта 2 статьи 37 проекта необходимо исключить слова "гражданско-правовую" ответственность.

Пункт 2 статьи 13 следует согласовать с положениями Закона Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях" (статьи 2, 11-13 и другие).

Терминологию пунктов 2 и 3 статьи 14, пункта 2 статьи 28 следует привести в соответствие с терминологией предусмотренной статьей 12 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 24 право на получение спортсменами-любителями денежной компенсации по месту работы в размере среднего заработка за время, проведенное на тренировочных занятиях (сборах) и спортивных соревнованиях, противоречит законодательству о труде (глава XIII Кодекса законов о труде Российской Федерации), которым не предусмотрено предоставление таких компенсаций спортсменам-любителям.

Требует уточнения статья 25, так как законодательством о труде Российской Федерации не предусмотрено заключение контрактов о спортивной деятельности.

Нуждаются в уточнении положения статьи 31

Из пунктов 3 и 4 неясно, что имеется в виду под "пожизненным ежемесячным дополнительным материальным обеспечением" и как оно будет выплачиваться, как дополнение к заработной плате или к пенсии по старости. При этом следует иметь в виду, что согласно Федеральному закону от 29.01.97 г. N 23-ФЗ чемпионам Олимпийских игр размер пенсии повышается на 50%, но не менее чем на 100% минимального размера пенсии по старости (часть 1 статьи 17 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации"). Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" изменение условий и норм пенсионного обеспечения осуществляется не иначе как путем внесения изменений и дополнений в этот Закон.

Так же требует уточнения запись "обеспечение жильем", так как неясно, в каком порядке и на каких условиях оно должно выделяться указанным лицам.

Запись о том, что указанным в пункте 3 спортсменам гарантируется бесплатное обучение с ежемесячной выплатой повышенной стипендии следует исключить, поскольку она дублирует положение пункта 3 статьи 16 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

Постатейные замечания

Во многих статьях законопроект (статьи 3, 4, 5, 33 и другие) для обозначения юридических лиц - субъектов правоотношений используется конструкция "предприятия, учреждения, организации". Однако в контексте указанных и других статей закона использовать данный ряд неправильно, поскольку предприятия и учреждения являются разновидностью организаций, кроме того, учреждать предприятия могут лишь органы государственной власти и местного самоуправления. В связи с изложенным в тексте законопроекта слова "предприятия, учреждения, организации" необходимо заменить родовым понятием - "организации".

Обращаем внимание, что (статья 4, а также статья 6) вопросы ежегодного финансирования мероприятий в сфере физической культуры и спорта, расширения сети спортивных сооружений и т.д. должны решаться в Законе о федеральном бюджете на соответствующий год поскольку вопрос о выделении и о размере выделяемых средств будет рассматриваться в процессе подготовки и рассмотрения данного закона.

Отмечаем (статьи 4, 6, 10, 14 проекта), что в соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. Поэтому финансирование из средств этих бюджетов обусловлено наличием соответствующего решения субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.

В пункте 7 статьи 4 следует привести источники средств, используемых для формирования фондов поддержки программ развития физической культуры и спорта. А в абзаце 10 пункта 3 статьи 6 необходимо уточнить, что вкладывается в понятие "прямого финансирования".

В пункте 3 статьи 9 необходимо указать правовые основания выделения средств Фонда социального страхования Российской Федерации для целей финансирования спортивных школ и училищ олимпийского резерва, имея в виду, что средства указанного фонда имеют целевое назначение.

В статье 12 необходимо указать, за счет каких средств государственные научные центры, НИИ, лаборатории выполняют указанные работы.

В подпункте 1 пункта 1 и пункте 2 статьи 16 необходимо уточнить, что имеется в виду под понятиями "в режиме трудового дня и послетрудового восстановления".

В подпункте 2 пункта 1 этой же статьи вместо слов "рабочих и служащих" следует записать "работников" (см. статью 1 КЗоТ Российской Федерации).

Пункт 3 статьи 17 относительно предоставления льгот работникам физической культуры и спорта, работающим и проживающим в сельских муниципальных образованиях, следует конкретизировать или исключить, как декларативной.

В тексте статьи 20 нет указания на источники финансирования затрат по бесплатному предоставлению эфирного времени, неясны основания установления 10 процентного лимита ежедневного вещания для спортивных программ, приоритетного порядка финансирования за счет средств госбюджета и т.д. Вопросы деятельности средств массовой информации регулируются законом о СМИ.

Требует доработки Глава VI проекта:

- по обоснованию установленных льгот;

- по источникам финансирования;

- по установленным отчислениям;

- по закреплению права собственности;

- по установлению льготных тарифов.

Полагали бы целесообразным исключить из текста законопроекта статью 34 и пункт 2 статьи 36, не являющиеся предметом данного закона, поскольку вопросы льгот по налогообложению могут решаться исключительно путем внесения изменений в налоговое законодательство.

Замечания технико-юридического и лингвистического характера

Законопроект следует доработать с учетом требований законодательной техники, в соответствии с которыми основным элементом в законодательных актах является статья, которая делится на части, а в случае сложности построения отдельных частей, насчитывающих по несколько нормативно-правовых представлений на пункты и подпункты. При этом при обозначении пунктов и подпунктов применяется их цифровое обозначение (пункты - арабская цифра с точкой, подпункты - арабская цифра с одной скобкой).

Начальник Управления

В.Б.Исаков