Заключение на проект федерального закона N 97802108-2 "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия" (не действует)

Письмо Правового Управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ
от 23 января 1998 г. N 9.9-15/2080

Направляем Вам заключение по проекту федерального закона "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия", подготовленного к рассмотрению во втором чтении.

Приложение: на 12 листах.

Начальник Управления

В.Б.Исаков

Заключение по проекту федерального закона
"О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении
безопасности ядерного оружия"

При подготовке законопроекта к рассмотрению его Государственной Думой во втором чтении полагаем необходимым обратить внимание на следующие замечания и предложения.

1. В соответствии с частью второй статьи 1 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения осуществляется на основании иных федеральных законов, поскольку не отнесены к его сфере действия. Из наименования рассматриваемого законопроекта и его содержания усматривается, что ряд выше названных направлений правового регулирования, не попавших под сферу действия Федерального закона "Об использовании атомной энергии" не нашли своего отражения в тексте законопроекта, в том числе по таким вопросам как правовое регулирование деятельности в области изготовления ядерного оружия, а также деятельность в области ядерных энергетических установок военного назначения. В целях унификации законодательства Российской Федерации полагали бы необходимым указанный недостаток устранить.

2. В главе 1 "Общие положения" не в полной мере решены вопросы, которые необходимы для установления правовой основы регулирования отношений в области создания, эксплуатации, ликвидации и обеспечения безопасности ядерного оружия.

Так, значение основного понятия "ядерный оружейный объект" раскрывается посредством терминов "выделенная территория", "акватория", "сооружение", "стационарное или подвижное средство", на которых проходит жизненный цикл ядерного оружия (от начала изготовления до ликвидации ядерного оружия). Закрепление на законодательном уровне подобного рода определений вносит неясность при определении пределов действия и правовых отношений, подпадающих под сферу действия рассматриваемого законопроекта, и не соответствует требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации. Поскольку в соответствии с Приложением N 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020 "О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" предприятия, производящие системы и элементы вооружения, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие их обслуживание и др. независимо от доли военных заказов, отнесены к исключительной федеральной собственности, понятийный аппарат законопроекта подлежит существенной доработке, в том числе на соответствие положениям статей 113-115 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законопроекте при определении "ядерного оружейного объекта", на наш взгляд, идет смешение понятий "выделенная территория" как земельный участок (к тому же без установления его правового статуса и вида собственности, форм владения, пользования, распоряжения им), "сооружение", а также как организация, поскольку указываются все циклы производственного процесса, свойственные деятельности организаций (предприятий).

Отнесение государственных унитарных предприятий, осуществляющих разработку, испытания, производство, эксплуатацию и ликвидацию ядерного оружия к федеральной собственности потребует соответствующих изменений редакции статьи 7 законопроекта, регулирующей вопросы права собственности в указанной области правового регулирования. Кроме того, в указанной статье необходимо решить вопрос о нахождении в федеральной собственности части водных объектов, земельных участков, а также расположенных на них сооружений, на которых осуществляется разработка ядерных зарядов, проводятся ядерные испытания, проходит жизненный цикл ядерного оружия в целом.

Обращаем внимание авторов законопроекта, что указанные вопросы в должной мере решены в статьях 3, 5, 34-39 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" в отношении ядерных установок гражданского назначения.

3. Исходя из определения "ядерного взрывного устройства" (статья 1 законопроекта) "ядерное оружие" не вправе рассматриваться как "оружие", поскольку содержащие ядерные заряды (являющиеся в свою очередь составной частью ядерного оружия) ядерные взрывные устройства могут использоваться только в промышленных целях, что не относится в предмету рассмотрения настоящего Федерального закона. В связи с чем требуется согласовать между собой следующие определения: "ядерное оружие", "ядерный заряд", "ядерное взрывное устройство", "ядерные боеприпасы".

Поскольку определение "ядерного боеприпаса" включает в себя "ядерный заряд" то, по нашему мнению, в целях исключения дублирования ядерный заряд следует исключить из общего определения "ядерного оружия". Учитывая то обстоятельство, что в общее определение "ядерного оружия" в качестве его самостоятельных элементов включены все виды носителей ядерного оружия и носителей ядерных боеприпасов, а также комплексы ядерного оружия, то в данном случае речь может идти уже не о ядерном оружии, а о ядерном вооружении. Указанные несоответствия в законопроекте следует исключить.

4. Требует дополнительного обсуждения часть четырнадцатая статьи 1 проекта, содержащая определение государственной системы обеспечения безопасности ядерного оружия. Предлагаемое проектом определение содержит лишь конкретизацию целевой направленности указанной системы, обходя ее структурные, функциональные и иные параметры. Тем самым фактически не раскрывается объективно-содержательная сторона государственной системы обеспечения безопасности ядерного оружия, в связи с чем данное определение лишается конкретного правового смысла.

Помимо того, обращаем внимание на наличие по тексту законопроекта упоминания и о других государственных системах помимо системы обеспечения безопасности ядерного оружия, функционирующих в области ядерного оружия, но не включенных в данную статью. Это такие системы, как учета, контроля, физической защиты ядерного оружия, ядерных материалов; защиты информации о ядерном оружии; оповещения, реагирования и ликвидации последствий инцидентов с ядерным оружием; отбора и подготовки персонала к работам с ядерным оружием; автоматизированного контроля за радиационной обстановкой и другие (см., например, абзац десятый статьи 12, абзац восьмой части первой, абзац десятый части третьей, абзац четвертый части пятой статьи 16 проекта и другие).

5. В абзаце шестом статьи 4 проекта предусматривается принцип государственного надзора, ведомственного надзора и контроля за безопасностью ядерного оружия, хотя из текста законопроекта не усматривается специфики указанных видов надзорной и контрольной деятельности (статьи 16 и 19 проекта).

6. В ряде статей проекта говорится либо о деятельности, связанной с различными стадиями жизненного цикла ядерного оружия (статья 6), либо о полномочиях в области ядерного оружия субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (статьи 13, 14). Учитывая положения статьи 71 Конституции Российской Федерации полномочий "в области ядерного оружия" у указанных выше субъектов быть не может.

7. Обращает внимание несогласованность отдельных элементов системы нормативной документации в области ядерного оружия, структура и основные параметры которой определяются статьей 10 проекта. При доработке абзаца второго части первой данной статьи следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 90, 115) Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, а Правительство Российской Федерации - постановления и распоряжения. Так же, важно учесть, что в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в России, наряду с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации осуществляют и суды Российской Федерации.

Требуют конкретизации и иные положения этой статьи. Так, остается не ясным, какие нормативные акты относятся к иным нормам и правилам (абзац третий части первой данной статьи). При определении конкретного состава указанных норм представляется не достаточно точным руководствоваться методом исключения, используя который к ним можно отнести нормативную документацию, разрабатываемую федеральными органами исполнительной власти и иными организациями (часть четвертая рассматриваемой статьи).

Так же, остается не ясным какими актами могут устанавливаться федеральные нормы и правила, поскольку буквальное толкование части четвертой данной статьи, а также иных положений законопроекта (см., например, абзац седьмой части первой, абзац пятнадцатый части третьей, абзац седьмой части и статьи 16) не позволяет отнести к указанному разряду соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти, а положения абзаца второго части первой и части третей рассматриваемой статьи выводят за пределы актов, входящих в федеральные нормы и правила, нормативные правовые акты принимаемые Президентом России, Правительством России и иными федеральными органами государственной власти.

8. Представляется целесообразным уточнить отдельные положения статьи 11 проекта, регламентирующей полномочия Президента Российской Федерации в области ядерного оружия. Так, неясно, что представляет "структура регулирования деятельности в области ядерного оружия" (абзац второй данной статьи), положения абзаца восьмого рассматриваемой статьи не достаточно четко согласуются с правилами статьи 19 проекта.

9. Положения статьи 12 проекта, определяющие полномочия Правительства Российской Федерации в области ядерного оружия требуют дополнительного согласования с точки зрения Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

10. В соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" к полномочиям Правительства Российской Федерации также должно быть отнесено обеспечение населения необходимой экологической информацией. В силу статьи 1 названного закона Российской Федерации в соответствующих положениях статей 12 и 14 законопроекта речь следует вести об "окружающей природной среде".

11. В абзаце четырнадцатом статьи 12 законопроекта следует исключить слово "и соглашениям", так как соглашение - форма международного договора.

12. При регламентировании полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению функционирования ядерных оружейных объектов (статья 13) в законопроекте в основном закрепляется необходимость их участия в осуществлении действий на различных стадиях жизненного цикла ядерного оружия. Причем употребляемый в статье термин "участие ..." представляется весьма неопределенным и требующим законодательной конкретизации, в каких формах это участие осуществляется. При этом следует иметь в виду, что Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" наделяет субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вполне конкретными полномочиями по вопросам функционирования указанных административно-территориальных образований.

13. Статьей 15 проекта устанавливается, что государственное управление деятельностью при создании, эксплуатации и ликвидации ядерного оружия осуществляют уполномоченные на это Президентом Российской Федерации или по его поручению Правительством России перечисленные в данной федеральные органы исполнительной власти. Тем самым согласно данной норме Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации выводятся из числа субъектов государственного управления данной деятельностью, что, на наш взгляд, не согласуется с положениями статей 11, 12 и иных проекта, предусматривающих специальные полномочия Президента и Правительства России по осуществлению государственного управления данной областью.

Помимо того, по тексту проекта усматривается определенная несогласованность при регламентации порядка включения тех или иных органов в качестве участников деятельности в области ядерного оружия. Так, настоящая статья устанавливает необходимость специального уполномочивания Президентом Российской Федерации либо по его поручению Правительством Российской Федерации соответствующих органов, в то время как согласно абзацу второму статьи 11 Президент лишь утверждает структуру государственного управления деятельности в области ядерного оружия, а Правительство предоставляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре государственного управления в данной области (абзац третий статьи 12 проекта).

14. При определении в статье 16 законопроекта компетенции федеральных органов исполнительной власти при осуществлении деятельности в области ядерного оружия авторами законопроекта, видимо ошибочно, не указан специально уполномоченный федеральный орган в области охраны окружающей природной среды. В силу статьи 7 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" за указанным федеральным органом закреплено право на осуществление государственного контроля в области соблюдения норм экологической безопасности, на утверждение нормативов, правил, стандартов при осуществлении охраны окружающей природной среды от загрязнений и вредных воздействий, на ограничение или приостановление деятельности организаций независимо от их форм собственности и подчиненности, если их деятельность осуществляется с нарушением природоохранительного законодательства.

15. В ряде статей проекта (см., например, статьи 17, 21) в отношении различных должностных лиц употребляются выражения "ответственность", "персональная ответственность", причем смысл этих выражений в указанных статьях не ясен, идет ли речь о юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной или иной - а именно в этом смысле должны применяться эти понятия), или о полномочиях указанных должностных лиц. Если имеется в виду второе, то необходимо употреблять иные выражения. Аналогичное по существу замечание относится к статье 16 и статье 19 проекта.

16. При доработке статьи 17 проекта следует иметь в виду, что в структуре органов государственной власти отсутствует четко определенная государственная система обеспечения безопасности ядерного оружия, законопроект не устанавливает порядка определения субъектов указанной системы, в связи с чем остается неясным круг органов, охватываемых частью первой рассматриваемой статьи.

17. Законопроект предусматривает различные подходы к определению круга органов, осуществляющих реализацию государственной политики по обеспечению безопасности ядерного оружия и государственное регулирование в области обеспечения безопасности ядерного оружия (статьи 17 и 18). В этой связи следует отметить, что возможность регулирования тех или иных отношений является неотъемлемым элементом полномочий, осуществление которых возлагается на государственные органы в соответствующей области деятельности, в том числе и по выполнению поставленных перед ними задач по реализации государственной политики в различных сферах. Поэтому разделение организационной основы указанных видов деятельности, на наш взгляд, представляется не совсем правомерным.

18. Положения статьи 18 законопроекта следует привести в соответствие со статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, установившей, что отдельные виды деятельности, которыми юридическое лицо занимается только на основании специального разрешения (лицензии), определяются законом.

19. Статья 20 законопроекта предусматривает возможность привлечения Правительством Российской Федерации к деятельности по созданию, эксплуатации и обеспечению безопасности ядерного оружия иных организаций, однако проектом не уточняется, какие организации могут привлекаться, а также не устанавливаются их функциональные обязанности, в связи с чем неоправданно расширяют полномочия Правительства в данной области.

Помимо того, из проекта не ясно, каким образом положения данной статьи согласуется с требованиями части третей статьи 17 проекта, согласно которой положение о государственной системе обеспечения безопасности ядерного оружия утверждается Президентом Российской Федерации.

20. В статье 31 федерального закона "Об использовании атомной энергии", регулирующей вопросы санитарно-защитных зон и зон наблюдения, содержится иной механизм определения размера и границ названных зон, их утверждения, а также возмещения убытков эксплуатирующей организацией. В целях приведения правовых норм, регулирующих схожие правовые отношения, к их единому правовому регулированию (в том числе при определении правового статуса аналогичных для обоих законодательных актов санитарно-защитных зон и зон наблюдения) считали бы целесообразным доработать статью 21 законопроекта, выделив названные вопросы в отдельную статью.

21. Положения статьи 21 законопроекта в части вопросов касающихся объявления ряда участков территории Российской Федерации зонами чрезвычайной экологической ситуации или зонами экологического бедствия, следует согласовать со статьями 58, 59 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", регулирующими названные вопросы.

22. Из текста статьи 24 проекта не ясно, какие же органы и организации, в каком порядке осуществляют ликвидацию последствий аварий и других инцидентов с ядерным оружием. Не ясен смысл части первой данной статьи, предусматривающей необходимость создания функциональной подсистемы реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием, поскольку части вторая и третья, регламентирующие различный порядок ликвидации последствий аварий и других инцидентов с ядерным оружием (в зависимости от необходимости введения для ликвидации аварии режима чрезвычайной ситуации), не предусматривают участие субъектов указанной подсистемы в соответствующей деятельности.

23. В статье 25 законопроекта следует более четко сформулировать: кого необходимо информировать об инциденте (все органы или только территориальные, где находится ядерное оружие).

24. Сформулированные в статьях 26-29 вышеуказанного законопроекта положения об ответственности граждан и должностных лиц за нарушение законодательства в области ядерного оружия смогут получить практическое значение лишь при их реализации в рамках самостоятельного федерального закона, касающегося внесения соответствующих изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

25. Представляются не достаточно обоснованными отсылки к действующему законодательству, в качестве основы для привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за принятые ими решения, касающиеся особого режима безопасного функционирования ядерных оружейных объектов (часть первая статьи 27), за умышленное искажение информации по вопросам, связанным с обеспечением безопасности населения, в том числе информации об уровнях радиационного излучения и экологической обстановке (часть вторая статьи 27), за отказ в предоставлении информации об инцидентах с ядерным оружием или ее несвоевременное представление (часть третья статьи 27), поскольку законодательство не содержит перечисленных составов. Аналогичное замечание можно отнести и к положениям статьи 29 проекта.

26. Весьма неопределенно сформулирована статья 28 проекта, предусматривающая ответственность в случае, если причиной аварии или иных инцидентов с ядерным оружием явилось проведение общественных мероприятий или любой формы социального протеста. Помимо указанного выше замечания, что подобная отсылка к законодательству должна быть обеспечена наличием соответствующих правоохранительных норм, следует обратить внимание, что в данном случае весьма непросто определить виновное лицо, подлежащее ответственности, это могут быть как лица, организовавшие соответствующие мероприятия, так и лица допустившие его проведение на территории, лица не обеспечившие соблюдение необходимых требований безопасности, а также и лица, незаконные действия которых могли вызвать конкретный социальный протест.

27. Поскольку ядерные оружейные объекты расположены в том числе в закрытых административно-территориальных образованиях, положения данного проекта необходимо сопоставить с положениями (в том числе с точки зрения употребляемых терминов) упомянутого выше Закона Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях".

28. Требуют уточнения положения статьи 30:

название статьи не соответствует содержанию текста статьи;

из абзацев 2 и 3 непонятно, о каких ограничениях гражданских прав и свобод идет речь поскольку законопроектом таких ограничений не предусмотрено.

Из абзаца третьего статьи 30, названия и положений статьи 32 неясно, что имеется в виду под "негативными воздействиями".

29. Нуждается в уточнении статья 31, так как в соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" социальные гарантии и компенсации предоставляются гражданам, не только проживающим, но и работающим в закрытом административно-территориальном образовании.

30. В части 1 статьи 33 следует исключить слово "службу", поскольку при поступлении на военную службу, трудовой договор не заключается. Часть 2 данной статьи, предусматривающую зачет стажа работы в организациях, осуществляющих деятельность в области ядерного оружия, в стаж государственной службы, следует исключить, так как данный вопрос должен регулироваться отдельным федеральным законом (см.ст.20 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации").

31. Положения статьи 33 (части 3-7), касающиеся порядка установления доплаты к государственной пенсии работникам организаций, непосредственно участвующих в разработке, производстве, испытаниях и ликвидации ядерных зарядов, ядерных боеприпасов, противоречат Закону Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", в соответствии с которым изменение условий и норм пенсионного обеспечения осуществляется не иначе как путем внесения изменений и дополнений только в этот Закон (статья 1).

32. В статье 34 проекта следует исключить последний абзац, так как все виды международного сотрудничества ведутся только с учетом государственных интересов Российской Федерации.

В предпоследнем абзаце статьи 34 проекта необходимо указать точное название Конвенции, а именно: "Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации", подписанная в городе Вене 26 сентября 1986 года.

33. В статье 35 проекта последний абзац целесообразно исключить, так как его положения практически отражены в статье 36 проекта.

34. В статье 36 проекта необходимо указать точное название Конвенции, а именно: "Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии", подписанная в городе Вене 26 сентября 1986 года.

35. В первом абзаце статьи 39 неправильно указан номер статьи, поскольку, очевидно, речь идет о статье 33, а не о статье 36 проекта.

Пункт 1 части 4 статьи 39 "Международные нормативные акты" необходимо сформулировать в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".

Обращаем внимание авторов законопроекта, что предложенная в частях 1 и 2 статьи 39 проекта, форма внесения изменений и дополнений в действующие законодательные акты является неприемлемой по правилам юридической техники, поскольку не содержит ссылок на конкретные статьи (части, пункты), а также редакции изменений и дополнений в указанные в частях 1 и 2 статьи 39 проекта законодательные акты Российской Федерации.

36. Законопроект требует тщательной юридико-технической и редакционной доработки.

Начальник Отдела правовой

экспертизы законопроектов по

гражданскому законодательству

и природопользованию

Т.А.Пулова