Заключение на проект федерального закона "О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств" (не действует)

Письмо ГД РФ от 11 февраля 1998 г. N 2.2-15/2778
Заключение по проекту федерального закона "Реклама
медицинских услуг, медицинских изделий и
лекарственных средств" (1 чтение)

Изучив по поручению Совета Государственной Думы (выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы от 20 января 1998 года N 117) проект федерального закона "Реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств" Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.

Соответствие законопроекта Конституции
Российской Федерации, Федеральным законам

Следует согласиться с тем, что к рекламе медицинских услуг, изделий медицинского назначения и лекарственных средств могут предъявляться особые (дополнительные) требования (ограничения), в отличие от рекламы других товаров (работ, услуг), поскольку это напрямую связано со здоровьем граждан. Установление таких требований (ограничений), на наш взгляд, не приведет к нарушению Конституции Российской Федерации, ряд положений которой допускает возможность установления таких требований (статья 55 часть третья, статья 34, статья 62 часть третья).

Вместе с тем, с правовой точки зрения регулировать эти вопросы самостоятельным федеральным законом в том объеме, как это предлагается настоящим законопроектом, было бы неправильно. Федеральным законом "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) установлен ряд общих требований к рекламе всех видов товаров, работ и услуг, которые в равной мере касаются и рекламы медицинских изделий, услуг и лекарственных средств (см. например, недобросовестная реклама, недостоверная реклама, неэтичная реклама и др.).

В рассматриваемом законопроекте из 10 статей по существу только 4 статьи (статьи 5-8) непосредственно касаются особенностей рекламы в области медицины. В этой связи целесообразней вести речь о регулировании затрагиваемых вопросов в рамках действующего Закона о рекламе, тем более, как сообщили в Комитете Государственной Думы по экономической политике, ими рассматривается вопрос о подготовке Закона о рекламе в новой редакции.

В законопроекте упомянут федеральный орган исполнительной власти по контролю качества лекарственных средств (пункт 7 статьи 5). Данные положения прежде всего требуют уточнения в связи со статьей 44 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья, согласно которой контроль за качеством лекарственных средств и изделий медицинского назначения предусмотрен за Минздравмедпромом Российской Федерации или уполномоченными на то министерствами. Однако по этому поводу каких-либо изменений в названные Основы не предлагается.

Законопроект (пункт 7 статьи 5) предлагает также возложить на федеральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения и упомянутый федеральный орган контроля качества лекарственных средств дополнительные функции в области рекламы, в том числе право принятия административных мер в случае нарушения законодательства в этой сфере. Однако неясен механизм распределения этих функций между указанными федеральными органами. Кроме того, данные положения и положения пункта 15 статьи 8 проекта требуют согласования с положениями Закона о рекламе (главы IV, V), предусматривающими аналогичные полномочия за Федеральным антимонопольным органом.

Согласно, например, статье 31 Закона о рекламе предупреждение и штраф являются мерами административной ответственности, к которой вправе привлечь нарушителя федеральный антимонопольный орган. В целом же касаясь вопросов административной ответственности субъектов рекламной деятельности, рекомендуется решать их путем внесения соответствующих дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях либо рассмотреть возможность внесения таких дополнений в проект подготавливаемого Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятого Государственной Думой в 1 чтении.

Кроме отмеченного выше, реализация положений, предусмотренных в подпункте 7 статьи 5 проекта, потребуют дополнительных затрат бюджетных средств, в связи с чем согласно Регламенту Государственной Думы необходимо финансово-экономическое обоснование, а согласно части III статьи 104 Конституции Российской Федерации и заключение Правительства Российской Федерации.

Статья 3. проекта, в которой идет речь о законодательстве в области рекламы, противоречит статье 3 Закона о рекламе, предусматривающей, что именно этот закон является базовым законодательным актом в области рекламы.

Кроме того, в данной статье предлагается отнести к "законодательству о рекламе" все другие "федеральные законы, регулирующие отношения в сфере здравоохранения", с чем нельзя согласиться, поскольку при таком подходе регулирование вопросов рекламы будет рассредоточено в разных актах, вместо того, чтобы определенным образом эти нормы кодифицировать (объединить) в одном акте.

Отнесение к "'законодательству" "иных нормативных правовых актов" противоречит пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Внутренняя логика и внутренние противоречия законопроекта.
Замечания юридико-технического характера.

Законопроект основывается на положениях Федерального закона "О лекарственных средствах", принятого Государственной Думой, но отклоненного Президентом Российской Федерации (статья 2, пункт 2, подпункт 2, статьи 3, 7, пункт 10), а также на положениях проекта Федерального закона "О медицинских изделиях". С точки зрения юридической техники ссылки на законы, не вступившие в действие, не допускаются.

Наряду с требованиями к рекламе в области медицины, законопроект пытается установить и требования к научной и иной информации в области медицины (см. название проекта, преамбулу, статью 2, 3 и др. и статью 1, пункт 1 - "информационная деятельность", статью 4, пункт 1, статью 5 - "рекламная информация"), однако вопросы информации являются самостоятельным объектом регулирования и их не следует отождествлять и регулировать в одном режиме с рекламой.

В законопроекте недостаточно проработаны положения, раскрывающие основные понятия (статья 4). В законодательной практике не допускается отсылка к определениям терминов, содержащимся в других законах. Часть терминов (и их определений) не нашла в проекте регламентации (см., например, "медицинская продукция"). Проект раскрывает термин "медицинские услуги", а определения понятий ""медицинские изделия" и "лекарственные средства" отсутствуют.

В законопроектах такого небольшого объема (10 статей) вводить "главы" не рекомендуется.

В целом законопроект не в полной мере отвечает требованиям юридической техники и, как отмечено выше, затронутые им проблемы могут быть решены в рамках Закона о рекламе.

Начальник Управления

В.Б.Исаков