Заключение на проект федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений (О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР")" (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 7 апреля 1998 г. N 2.215/1218
"Заключение по проекту федерального закона "Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных
вложений" ("О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР
"Об инвестиционной деятельности в РСФСР") и по проекту постановления
Государственной Думы "О проекте федерального закона "Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных
вложений" ("О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР
"Об инвестиционной деятельности в РСФСР") к внесению на рассмотрение
Государственной Думы во II чтении"

Изучив по Вашему поручению от 19 марта 1998 года проект федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ("О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"), доработанный с учетом замечаний Правового управления Аппарата Государственной Думы от 13 февраля 1998 года N 2.2-15/1218, и проект постановления Государственной Думы "О проекте федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ("О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"), Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Проект федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" представляет собой обновленную редакцию Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26 июня 1991 года, в ряде случаев дублируя его структуру, название глав и статей. Согласно статье 2 проекта, указанный проект регулирует отношения, связанные с инвестиционной деятельностью, осуществляемой в форме капитальных вложений, то есть по сравнению с Законом РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" сужен предмет его регулирования.

Вместе с тем согласно статье 19 проекта предусматривается отмена Закона РСФСР "06 инвестиционной деятельности в РСФСР" в целом.

Поскольку Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" по сравнению с рассматриваемым законопроектом имеет более широкую сферу применения (например, финансовые инвестиции, инвестиции в объекты интеллектуальной собственности), то отмена указанного Закона в целом, не будет соответствовать юридико-техническим требованиям.

Учитывая также, что предстоит принятие законопроектов, призванных регулировать другие стороны инвестиционной деятельности (например, портфельные инвестиции) представляется целесообразным увязать все аналогичные законопроекты между собой и рассматривать их в одном пакете.

Кроме того, одним из недостатков рассматриваемого проекта является то, что законопроект не определяет содержание законодательства об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений, его место в системе законодательства.

Соответствие законопроекта федеральным конституционным
законам, федеральным законам, основным отраслевым
законодательным актам

1. Положение пункта 4 статьи 4 проекта, предусматривающее обязанность подрядчика иметь лицензию, следует согласовать со статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, определяется специальным федеральным законом о лицензировании.

2. Пункт 2 статьи 8 проекта следует согласовать с пунктом 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

3. Неясно, что понимается в статье 10 проекта под "взаимодействием в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений". Также возникает вопрос, что представляют собой соглашения (договоры) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В этой связи важно отметить, что в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрены только договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Кроме того, статья 78 Конституции Российской Федерации, предусматривает соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, однако, лишь только в отношении передачи осуществления части их полномочий.

Более того, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти входит в компетенцию Президента Российской Федерации согласно статье 80 Конституции Российской Федерации. К тому же Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" не предусмотрена такая форма взаимоотношений Правительства Российской Федерации с разными органами государственной власти как соглашение (см., например, статьи 30, 36, 42, 43), опять же кроме случаев передачи Правительством Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления части своих полномочий и наоборот (статья 13).

Вместе с тем, положение проекта о заключении договоров (соглашений) между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, нарушает права, в том числе, и органов местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации (статьи 12, 130, 132, 133) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (статьи 4, 5,6, 38,43 и другие).

4. В пункте 1 статьи 11 проекта государственное регулирование инвестиционной деятельности возложено на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что не способствует реальному разграничению полномочий этих органов.

При этом само государственное регулирование, исходя из пункта 2 этой статьи, состоит из большого числа мероприятий, которые не всегда могут быть выполнены каждым из перечисленных в пункте 1 этой статьи органов.

При этом следует иметь в виду, что согласно статье 14 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" именно Правительство Российской Федерации обеспечивает единство экономического пространства, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации.

5. В пункте 1 статьи 16 проекта предусматривается возможность национализации и реквизиции капитальных вложений. Указанное положение не в полной мере учитывает требование статьи 35 Конституции Российской Федерации, которая установила, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости имущества. Кроме того, при доработке данной статьи следует исходить из положений статей 235, 242 и 306 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которых установлены гарантии от произвольного лишения собственника права собственности и порядок возмещения собственнику убытков.

При этом следует иметь в виду, что в государственную собственность может быть отчуждено только имущество, находящееся в собственности граждан и юридических лиц и все убытки возмещаются собственнику.

Постатейные замечания

1. В статье 1 проекта дается понятие "инвестиционная деятельность", которое не является правовым. В связи с этим представляется целесообразным изложить данное понятие, исходя из статьи 209 ГК РФ, определяющей правомочия собственника: "права владения, пользования и распоряжения своим имуществом".

2. В пункте 1 статьи 4 проекта перечисляются лица, которые могут быть субъектами инвестиционной деятельности. Представляется целесообразным указать таких лиц только применительно к инвестору.

По нашему мнению, определение круга лиц, которые могут выступать в качестве заказчиков, подрядчиков, не может являться предметом данного проекта, поскольку они определены в действующем законодательстве, причем иначе. Так, в частности, в соответствии со статьей 764 Гражданского кодекса Российской Федерации по государственному контракту государственным заказчиком является государственный орган, обладающий необходимыми инвестиционными ресурсами, или организация, наделенная соответствующим государственным органом правом распоряжаться такими ресурсами, а подрядчиком - юридическое лицо или гражданин.

3. Последний абзац статьи 6 проекта требует уточнения, поскольку права инвесторов могут быть предусмотрены не только в договорах и (или) государственных контрактах, но и в законах и иных правовых актах.

4. Пункты 2 и 3 статьи 10 и пункт 2 статьи 13 проекта следует редакционно доработать. В частности не верно говорить об осуществлении инвестиций на безвозвратной основе. Осуществление инвестирования (долгосрочных капиталовложений) всегда предусматривает возврат в будущем вложенного капитала в виде получения дохода от использования объектов инвестиций (как указано в абзаце 2 статьи 1 проекта).

5. В абзаце 3 и 5 подпункта 1 пункта 2 статьи 11 проекта следует уточнить, что понимается под установлением специального налогового режима для субъектов инвестиционной деятельности и предоставления льготных условий пользования землей, учитывая при этом положения статьи 10 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", согласно которой запрещается предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер.

6. Подпункт 2 пункта 2 статьи 11 проекта необходимо редакционно доработать с целью изложения нормативного материала в виде исключающем его различное толкование. Так в абзацах 4, 5 подпункта 2 пункта 2 статьи 11 проекта необходимо более четко разграничить: полномочия Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка предоставления гарантий за счет соответствующих бюджетов; предметы регулирования федерального закона о федеральном бюджете и закона о бюджете субъекта Российской Федерации.

7. В пункте 1 статьи 13 проекта неясно, что представляют собой "решения об осуществлении государственных капитальных вложений. Если имеется в виду, например, исполнение федерального бюджета в данной сфере, то, например, согласно статье 114 Конституции Российской Федерации и статье 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" именно Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение федерального бюджета.

8. В пункте 2 статьи 13 проекта не ясно, о какой федеральной целевой программе идет речь, в какой форме должно быть выражено предложение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, о каких органах исполнительной власти Российской Федерации идет речь и в какой форме должны быть выражены их предложения, почему помимо Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные субъекты права законодательной инициативы не могут при обсуждении проекта федерального бюджета выступать с предложениями о выделении бюджетных ассигнований на инвестиции.

9. Нет достаточной ясности в вопросе о том, что представляет собой каждая из упомянутых в пунктах 1, 2 и 4 статьи 14 проекта экспертиз, а также в чем заключается различие между экспертизой, государственной экспертизой и "независимой экспертизой", указанными в данном проекте и предусмотренными в действующем законодательстве, например, Законом Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации" и Федеральным законом "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации". В этой связи положения статьи 14 проекта нуждаются в согласовании с вышеуказанными законами, поскольку ими несколько иначе регулируются вопросы, касающиеся определения и проведения соответствующих экспертиз.

Кроме того, следует иметь в виду, что вопросы государственной экспертизы в области градостроительной деятельности решаются в Градостроительном кодексе Российской Федерации, по которому в настоящее время работает согласительная комиссия после отклонения его Советом Федерации.

Вместе с тем неясно, в чем проявляется независимость при проведении "независимой экспертизой", если в экспертные комиссии могут включаться представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые как раз и могут быть заинтересованы в том или ином результате экспертизы.

10. Положение статьи 15 проекта в части вопросов обжалования представляется излишним, так как в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации эти вопросы уже решены.

Кроме того, следует отметить, что статья 15 проекта в целом не несет дополнительной правовой нагрузки, носит декларативный характер.

11. Положения законопроекта нуждаются в юридико-технической и редакционной доработке (статья 11 и другие).

Замечаний по проекту постановления Государственной Думы "О проекте федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" ("О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"), в связи с их устранением в рабочем порядке, не имеется.

Начальник Управления

В.Б.Исаков