Заключение на проект федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 16 марта 1998 г. N 2.2-15/1552 "Заключение по проекту
федерального закона "Об обязательном социальном страховании от
несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"
(IV вариант ко второму чтению) и постановлению Государственной Думы

Изучив по поручению Комитета от 2 марта 1998 года проект федерального закона, Правовое управление сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
основным отраслевым законодательным актам

В процессе доработки законопроекта из него полностью исключены содержащиеся ранее отсылочные положении к Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее также ГК РФ), в том числе в предлагаемой новой редакции статьи 159 Кодекса законов о труде Российской Федерации и статьи 19 Основ законодательства об охране труда.

Это означает, что отношения по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью застрахованных граждан при исполнении ими трудовых обязанностей (на основании трудового договора (контракта), заключенного со страхователем и гражданско-правового договора, в соответствии с которым страхователь уплачивает страховые взносы в пользу этих граждан), должны полностью регулироваться законодательством об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (пункт 1 статьи 1, статья 2, абзац 7 статьи 3, пункт 1 статьи 5, пункты 1 и 2 статьи 30 проекта).

Между тем в настоящее время базовым в этой области законодательства являются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 1084-1094) о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина. Так, согласно статье 1084 ГК РФ вред, причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных обязательств, а также при исполнении обязанностей военной службы, службы в милиции и других соответствующих обязанностей, возмещается по правилам, предусмотренным главой 59 Кодекса, если законом или договором не предусмотрен более высокий размер ответственности.

Таким образом к регулированию указанных отношений гражданским законодательством относятся и отношения по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью граждан при исполнении трудовых обязанностей, в том числе на основании трудового договора (контракта).

Поэтому к этим отношениям могут быть применены лишь иные правила такого возмещения, предусмотренные другим законом (или договором), если они предусматривают более высокий размер ответственности за причиненный вред.

В связи с этим, принятие законопроекта в представленной редакции допустимо при условии внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, суть которых заключается в том, что к отношениям, связанным с обязательствами вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина, регулируемым законодательством о социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, не применяются правила, предусмотренные главой 59 Кодекса.

В противном случае законопроект должен быть признан несоответствующим Гражданскому кодексу Российской Федерации.

При решении указанного выше вопроса следует также иметь в виду, что многие отношения проекта заимствованы из Гражданского кодекса, а некоторые из них почти полностью воспроизводят соответствующие нормы Кодекса (см., например, такие основополагающие положения как пункты 2 и 3 статьи 7 проекта и статью 1088 ГК РФ; статью 12 проекта и статью 1086 ГК РФ; статью 14 проекта и статью 1083 ГК РФ), но с их искажением, направленным порой на ограничение прав граждан, что является нарушением не только Гражданского кодекса (пункт 2 статьи 1), но и Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 55).

Так, проект (статьи 3, 8, 10, 12 и др.), предусматривая возмещение вреда, повлекшего утрату профессиональной трудоспособности, исключает положение пункта 1 статьи 1086 ГК РФ о том, что при отсутствии у потерпевшего профессиональной трудоспособности учитывается степень утраты общей трудоспособности.

Положение пункта 4 статьи 7, согласно которому только по решению суда о признании иждивенцами застрахованного может быть предоставлено право на получение страховых выплат лицам, которым при жизни застрахованного была назначена пенсия или которые имели заработок, не должно быть предметом данного законопроекта. Не содержится такого положения и в статье 1088 ГК РФ, регулирующей отношения по возмещению вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца.

Согласно пункту 2 статьи 12 в состав утраченного работником заработка оплата труда по совместительству включается лишь в случае, если с этого места работы уплачиваются страховые взносы. Это означает, что если такие износы не уплачиваются, то потерпевший работник вопреки положению пункта 2 статьи 1086 ГК РФ не получит соответствующего возмещения даже если оплата по совместительству облагается подоходным налогом.

Представляется, что положение пункта 6 статьи 12 об исчислении размера ежемесячной страховой выплаты при невозможности получения документа о размере заработка застрахованного, аналогия которого отсутствует в статье 1086 ГК РФ, может ущемить права потерпевшего. В связи с этим полагаем, что указанное исчисление должно быть таким, чтобы возмещение было не менее того, которое предусмотрено в положении пункта 4 статьи 12 проекта, соответствующем пункту 4 статьи 1086 ГК РФ.

Положение пункта 7 статьи 12 искажено по сравнению с пунктом 1 статьи 1089 ГК РФ. В частности, такое искажение, как исключение слов "или имели право", будет в ряде случаев отрицательно сказываться на определении размера возмещения вреда (суммы ежемесячной страховой выплаты) лицам, имеющим право на возмещении вреда, понесенного в случае смерти кормильца.

В положениях статьи 14 ("Учет вины застрахованного при определении размеров страховых выплат") отсутствует положение, предусмотренное в абзаце третьем пункта 2 статьи 1083 ГК РФ о том, что вина потерпевшего не учитывается при возмещении дополнительных расходов и при возмещении расходов на погребение.

В проекте не содержится положений, аналогичных положениям статьи 1087 (пункты 3, 4) об особенностях возмещения вреда при повреждении здоровья лица, не достигшего совершеннолетия.

Положения пункта 2 статьи 1 нуждается в уточнении, поскольку неясно, о каком "возмещении вреда сверх норм, установленных настоящим Федеральным законом" идет речь, право на которое имеют застрахованные лица.

Нуждается в уточнении и положение пункта 3 этой же статьи о праве на дополнительное страхование. Если имеются в виду нормы главы 48 ГК РФ, то ими предусмотрены различные самостоятельные виды страхования, право на осуществление которых не зависит от разрешения, содержащегося в рассматриваемом законопроекте.

Необходимо уточнить также положение абзаца четвертого статьи 3 в части того, что страхователем по обязательному социальному страхованию кроме физического лица (занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица), нанимающего работников на основании трудового договора (контракта), является также физическое лицо, нанимающее или привлекающее к труду лиц, подлежащих страхованию, обязанное уплачивать страховые взносы в пользу застрахованных. Из этого положения, а частности, неясно, и каких случаях такое физическое лицо обязано уплачивать страховые взносы.

Не согласуются между собой положение абзаца седьмого статьи 3 и другие положения о том, что застрахованным является физическое лицо, подлежащее обязательному социальному страхованию в соответствии с пунктом 1 статьи 5, и положение абзаца третьего пункта 1 статьи 5 о том, что страхованию подлежат лица, выполняющие работу на основании гражданско-правового договора, в соответствии с которым страхователь уплачивает страховые взносы в пользу этих лиц (в первом случае речь идет об обязательном социальном страховании, в том числе со стороны работодателя (страхователя), а во втором - о страховании, осуществляемом в соответствии с договором).

В положении абзаца третьего пункта 2 статьи 15 о трехлетнем сроке удовлетворения требований о назначении и выплате обеспечения по страхованию, включенном применительно к положениям статей 196 и 208 ГК РФ, не учтены другие положения Кодекса (статьи 200, 202, 203, 205) о начале течения срока исковой давности, приостановлении, перерыве течения и восстановлении этого срока.

Нуждается в уточнении положение подпункта 10 пункта 1 статьи 18 о праве страховщика на регрессное требование к виновной стороне (за исключением страхователя) о возмещении понесенных затрат. При этом следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 1081 ГК РФ право на такое требование имеет лицо, возместившее вред. Согласно же проекту расходы, связанные с возмещением вреда, несет и страхователь, а с учетом пункта 2 статьи 22 также граждане.

При доработке положения абзаца третьего пункта 1 статьи 19 о взыскании со страхователя в пользу страховщика пени и штрафа следует учесть, что в соответствии с гражданским законодательством штраф, как и пеня, относится к одному понятию - неустойка, которая является одним из способов обеспечения гражданско-правовых обязательств, а не административным взысканием. Порядок его применения подробно изложен в предыдущем заключении (см. статьи 329, 330, 332, 394, 15 ГК РФ). Положение абзаца пятого пункта 1 данной статьи о бесспорном порядке взыскания страховщиком задолженности по страховым взносам и пени с юридического лица не соответствует статье 338 ГПК РСФСР.

Положения пункта 2 статьи 22 о включении страховых взносов страхователей, а также надбавок к страховым тарифам и штрафов в себестоимость произведенной страхователем продукции противоречит общим основаниям ответственности за причинение вреда, в соответствии с которым вред подлежит возмещению лицом, причинившим его (статьи 1064, 1084 и др. ГК РФ). Вопреки этим основаниям проект перекладывает обязанность по возмещению вреда на население страны (граждан-потребителей продукции), поскольку себестоимость продукции обусловливает цену товара (пункт 3 статьи 485 ГК РФ), которая будет увеличена в случае принятия данного положения.

Принимая во внимание, что согласно абзацу 11 статьи 3 несчастный случай на производстве это событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им трудовых обязанностей, подпункт 1 пункта 1 статьи 8 находится в противоречии с положениями статей 238, 239 Кодекса о труде Российской Федерации, в соответствии с которыми обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности при трудовом или ином увечье является одним из видов обеспечения по обязательному государственному социальному страхованию. Это подтверждает и пункт 1 статьи 15 проекта.

Постатейные замечания

Из абзаца 4 статьи 3, абзаца 3 пункта 1 статьи 5 исключить слова "в пользу застрахованных", "в пользу этих лиц", поскольку законопроектом не предусмотрено зачисление страховых взносов на лицевые счета застрахованных.

В абзаце 3 статьи 6 вместо слов "нанимающих работников на основании трудового договора (контракта)" необходимо записать "осуществляющих прием работников на работу по трудовому договору (контракту)", что будет соответствовать терминологии законодательства о труде.

Из статьи 8 неясно, кто (страховщик или страхователь) будет возмещать моральный вред семье, потерявшей кормильца (см. статью 30 Правил возмещения вреда).

Пункт 1 статьи 13 предлагается дополнить словами "профсоюзного органа либо иного уполномоченного работниками представительного органа", поскольку в соответствии с абзацем 2 статьи 14, подпунктами 2, 3, 7 пункта 1 статьи 16 застрахованный имеет право на обжалование решений по вопросам расследования несчастных случаев в профсоюзные органы.

В пункте 2 статьи 13, подпункте 4 пункта 1 статьи 16, подпункте 3 пункта 3 статьи 17 и других вместо слов "судебном порядке" записать слово "суде" (см. статью 46 Конституции Российской Федерации).

В абзаце 2 пункта 7 статьи 15 необходимо уточнить понятие "лица, не состоящие на работе". Кроме того, из данной статьи неясно, за чей счет будет производиться доставка и пересылка сумм, выплачиваемых в возмещение вреда.

Полагаем целесообразным, из пункта 1 статьи 19 исключить слова "выполняющим работу на основании трудового договора (контракта), заключенного со страхователем", так как проектом предусмотрены и лица, выполняющие работу по гражданско-правовым договорам (абзац 4 статьи 3 пункта 1 статьи 5).

Из информации по итогам рассмотрения ранее представленных замечаний Правового управления следует, что вопросы законодательного регулирования формирования и использования средств фонда социального страхования в целом решаться не будут. В этой связи полагали бы, что правовой режим средств социального страхования должен базироваться на общих (единых) положениях. Равным образом это относится и к мерам ответственности страховщика (статья 19 проекта), причем, как представляется, санкции за допущенные нарушения не должны выходить за рамки, установленные налоговым законодательством.

Что касается заключения Правительства по вопросу использования ассигнований из федерального бюджета для формирования средств на обеспечение страхования (статья 20 проекта), считали бы, что такое заключение в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации необходимо истребовать.

Просьба также обратить внимание на статью 25 законопроекта, положения которой не соответствуют названию статьи ("Учет и отчетность страховщика").

Соответствие законопроекта Регламенту Государственной Думы

Не выполнено требование подпункта "д" части 1 статьи 122 Регламента.

Замечания технико-юридического и лингвостилистического характера

Законопроект нуждается в дальнейшей юридико-технической доработке.

По проекту постановления Государственной Думы замечаний не имеется.

Начальник Управления

В.Б.Исаков