Заключение на проект федерального закона N 96700252-2 "О военной реформе в Российской Федерации" (не действует)

Письмо Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 30 января 1998 г. N 2.2-15/1026

Направляем Вам заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на проект федерального закона "О военной реформе в Российской Федерации", подготовленный к первому чтению.

Приложение: на 4 листах.

Начальник Управления

В.Б.Исаков

Заключение на проект федерального закона
"О военной реформе в Российской Федерации" (I чтение)

По указанному законопроекту, рассмотренному в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, имеются следующие замечания.

1 Для внесения данного проекта на рассмотрение Государственной Думы необходимо получить в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

2. Использование в статье 1 проекта федерального закона термина "органов государственного управления" не согласуется с конституционной классификацией органов государственной власти: органы законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации). Органы государственного управления как вид государственных органов не предусмотрены в Конституции Российской Федерации. Очевидно, что данное положение проекта следовало бы привести в согласование с положениями Конституции Российской Федерации.

3. Несколько некорректно сформулирована в статье 2 законопроекта цель военной реформы - "создание единой государственной организации - Вооруженных Сил Российской Федерации для повышения боевой готовности ... этих сил...". Тем самым игнорируется действие пункта 1 статьи 10 Федерального закона "Об обороне", определяющего значение Вооруженных Сил Российской Федерации как государственной военной организации, составляющей основу обороны Российской Федерации.

Необходимо в названии и начале содержания указанной статьи законопроекта уточнить, одна ли цель военной реформы или несколько, тем более, что в конце статьи говорится о целях военной реформы (подпункт 14).

Использование в части первой этой же статьи проекта термина "государственная безопасность" не согласуется с последующим текстом, где употребляется лишь термин "безопасность государства" (например, подпункт 6 части второй статьи 2 пункт 2 статьи 3, пункты 3, 4 статьи 6, статья 7, подпункт 5 пункта 3 статьи 8, подпункт 5 пункта 2 статьи 13) Известно, что оба этих термина не равнозначны. Следует также заметить, что ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных конституционных законах не употребляется термин "законодательная база", используемый в подпункте 3 статьи 2, в пункте 3 статьи 4 законопроекта.

4. Положение пункта 1 статьи 4 проекта о проведении военной реформы с 1997 года неприемлемо исходя из общего правила о том, что закон обратной силы не имеет.

5. Положение пункта 2 статьи 6 законопроекта о том, что перечень программных документов военного строительства определяет Правительство Российской Федерации, противоречит положениям подпункта 7 пункта 2 статьи 4 Федерального закона "Об обороне", согласно которым Президент Российской Федерации утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, план применения Вооруженных Сил Российской Федерации и другие предусмотренные этим законом планы. К тому же, в тексте указанного федерального закона термин "военное строительство" не употребляется.

Кроме того, положение пункта 2 статьи 6 законопроекта находится в противоречии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 8 данного законопроекта, согласно которому Президент Российской Федерации утверждает концепцию, программы и планы военного строительства в Российской Федерации. Одно и то же полномочие не может одновременно входить как в компетенцию Правительства Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации. Их полномочия всегда различаются как по предметам ведения, так и по объему (содержанию).

6. Предполагаемое в подпункте 3 пункта 1 статьи 8 рассматриваемого проекта закона полномочие Президента Российской Федерации определять и уточнять задачи других войск на период проведения военной реформы не согласуется со статьей 2 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", устанавливающей, что иные задачи могут быть возложены на внутренние войска федеральными законами.

7. Противоречивы положения законопроекта о расходах на проведение венной реформы (пункт 2 статьи 8). Такая противоречивость могла бы быть устранена посредством исключения из законопроекта записей о том, что Совет Федерации рассматривает расходы на проведение военной реформы, установленные федеральными законами о федеральном бюджете, принятыми Государственной Думой...", а Государственная Дума... "принимает федеральные законы о расходах на проведение военной реформы".

Полагали бы также необходимым отметать, что содержание такого рода детальной регламентации компетенции палат Федерального Собрания в статье 8 проекта не вполне согласуется с положениями статей 102, 103, 105, 106 Конституции Российской Федерации, определяющими полномочия палат Федерального Собрания.

8. Положение подпункта 3 пункта 3 статьи 8 проекта о полномочии Правительства Российской Федерации утверждать государственные программы вооружения, развития оборонного промышленного комплекса противоречит подпункту 8 пункта 3 статьи 4 Федерального закона "Об обороне", согласно которому такое полномочие принадлежит Президенту Российской Федерации. Это положение предполагаемой реформы не устраняет необходимости согласования законопроекта с действующим законом.

9. Разработчикам законопроекта рекомендуется обратить внимание на то, что действующее бюджетное законодательство не содержит положений, позволяющих включать какие-либо средства "отдельной защищенной строкой в расходы федерального бюджета". Поэтому пункт 2 статьи 10 проекта необходимо привести в соответствие со статьями 1 и 14 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации", согласно которым бюджетная классификация, используемая при составлении бюджетов всех уровней является единой и федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих.

10. Абзац первый пункта 2 статьи 11 проекта правильнее было бы, на наш взгляд, изложить в следующей редакции: "Средства, ежегодно направляемые на финансирование программ развития предприятий оборонного промышленного комплекса и его технологической базы определяются на основе перечня мероприятий названных программ и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год". Абзац второй пункта 2 этой статьи проекта было бы правильнее исключить.

11. Редакция второго предложения пункта 2 статьи 12 законопроекта нуждается в уточнении, так как его формулировка может быть прямо использована в ущерб правам и интересам граждан. Несовершенство положения о невозможности увольнения офицеров, прапорщиков в случае, предусмотренном в данном проекте федерального закона, может быть использовано на практике не как гарантия их социальной защиты, а как ущемление, нарушение их прав

В пункте 4 указанной статьи проекта следовало бы конкретно определить, за счет каких "бюджетных и внебюджетных средств" осуществляется финансирование системы переподготовки. Кроме того, в этом пункте не ясно, что понимается под предоставлением учебной базы на безарендной основе.

12. Перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта не содержит ни одного названия какого-либо из таких правовых актов.

В целом законопроект нуждается в тщательной редакционной и юридико-технической проработке.

Заключение подготовлено с участием специалистов Отдела правовой экспертизы законопроектов по финансовому, банковскому, налоговому и бюджетному законодательству.

Заместитель начальника Отдела

правовой экспертизы законопроектов

по конституционному законодательству

и правам человека

Н.В.Галушко