Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

Задачи нормализации денежного обращения, преодоления кризиса неплатежей, решения проблемы бюджетного кризиса и привлечения капитала в производственную сферу требуют совершенствования государственного регулирования денежно-кредитной сферы, соответствующей корректировки законодательства, в частности Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

С момента принятия данного Федерального закона накоплен некоторый как позитивный, так и немалый негативный опыт функционирования Банка России как главного органа государственного регулирования денежно-кредитной сферы. Банку России в известной мере удалось реализовать планируемые показатели денежного предложения, добиваясь снижения инфляции за счет сжатия денежной массы и относительной стабилизации обменного курса рубля. Вместе с тем, пренебрежение состоянием платежно-расчетных отношений, инвестиционной активности, конкурентоспособности отечественного производства повлекло за собой серьезные просчеты в денежно-кредитной политике, следствием чего стал масштабный отток капитала из производственной сферы, четырехкратное сокращение производственных капиталовложений, острый платежный кризис, общее расстройство денежного оборота, долларизация экономики. На 1 января 1998 г. просроченная кредиторская задолженность предприятий промышленности, строительства, сельского хозяйства и транспорта превысила весь объем денежной массы (М2) и составила 58,7% от их общей кредиторской задолженности.

В прошлом году пятая часть доходов и подавляющая часть сбережений населения России обменивалась на иностранную валюту. В 1996 г. сальдо между покупкой и продажей инвалюты населением составило более 26 млрд. американских долларов. Кредиты, предоставляемые российскими банками, почти наполовину состоит из иностранной валюты. Чрезвычайно высока и стабильна доля денег в наличной форме по сравнению с безналичным оборотом. В конце 1997 г. в общем объеме денежной массы (показатель М2) наличные денежные средства составили 35,8 процента (в США - менее 10%).

Серьезной проблемой денежного обращения стала концентрация денежной массы в обслуживании "пирамиды" государственных краткосрочных обязательств, объем которых достиг около 400 млрд.руб., почти сравнявшись с величиной денежной массы. Неконтролируемый рост финансовой "пирамиды" ГКО стал возможен во многом благодаря действиям Центрального банка Российской Федерации по приобретению государственных обязательств, эквивалентным эмиссионному кредитованию федерального бюджета.

Во многом эти явления стали результатом пассивной позиции Центрального банка, игнорирующего свою ответственность за состояние денежного обращения, инвестиционной активности, платежного оборота.

Эти просчеты оказали весьма негативное влияние на макроэкономическую ситуацию в стране и не были своевременно исправлены вследствие отсутствия необходимых механизмов обеспечения ответственности в деятельности Центрального банка Российской Федерации и контроля за его работой со стороны органов представительной власти.

Все более разительным становится несоответствие между огромным влиянием, которое деятельность Центрального банка оказывает на экономику, и слабостью ответственности, которую этот орган несет перед обществом за проводимую им политику. Неоправданно завышенная норма обязательных резервов банков, ограничение возможностей региональных банков, ориентация на обслуживание интересов наиболее преуспевающих финансовых посредников не способствует развитию отечественной экономики.

Данный проект закона направлен на ликвидацию серьезных пробелов в банковском законодательстве, на более четкое определение полномочий, обязанностей и ответственности Банка России за обеспечение стабильности финансовой и денежно-кредитной системы страны, эффективное и целесообразное использование государственных активов, находящихся в его распоряжении.

В проекте учтены предложения, многократно обсуждавшиеся на различных конференциях и совещаниях в Совете Федерации. В том числе на проведенных палатой круглых столах "Экономическая политика в Российской Федерации: необходимость корректировки" и "Финансово-кредитная система и налоговая политика в России" и научно-практической конференции "Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики" (Москва, 2-3 апреля 1997 г.), где были выработаны серьезные рекомендации о необходимых изменениях в финансовой и денежно-кредитной политике, проводимой Центральным банком Российской Федерации. Многократно отмечалась недостаточная подконтрольность Банка России, которая оставляет для него возможность произвольных действий по отношению к отдельным банкам.

Позиция Совета Федерации в отношении необходимости серьезной корректировки денежно-кредитной политики отражена в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики" (N 198-СФ, 11.06.97 г.).

В указанном документе в качестве приоритетных задачи государственного регулирования экономики указаны: 1) "нормализация денежного обращения, устранение причин кризиса неплатежей, восстановление оборотных средств в производственной сфере, проведение дедолларизации экономики, замещение денежных суррогатов полноценными платежными средствами"; 2) недопустимость создания привилегированных условий для деятельности отдельных коммерческих банков в ущерб развитию в регионах...".

Банку России рекомендовано при осуществлении валютной политики "учитывать необходимость повышения конкурентоспособности российских товаров а внутреннем и внешнем рынках" и "принять меры по формированию национальной кредитно-финансовой системы обслуживания отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечивающие им доступность к кредитным ресурсам на льготных условиях".

К сожалению, эти рекомендации практически игнорируются Банком России, который не несет реальной ответственности за содержание денежно-кредитной политики.

Ни по одному из вышеупомянутых направлений заметного продвижения нет. Сложные вопросы взаимодействия органов и уровней власти для выработки оптимальной денежно-кредитной политики нередко рассматриваются Банком России с узковедомственных позиций, вне контекста интересов государства и общества в целом.

Более того, "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1998 год", подготовленные Банком России, вновь оставляют без решения задачи преодоления платежного и долгового кризисов, подъема инвестиционной активности, дедолларизации экономики, необходимых для обеспечения экономического роста. Центробанк считает необходимым сохранить основные принципы денежно-кредитной политики без серьезных изменений, отказываясь от своей ответственности за создание необходимых условий подъема инвестиционной активности и экономического роста.

Между тем в президентском послании Федеральному Собранию в 1998 году отмечается, что "недопустимо строить политику на финансовых рынках в расчете только на спекулятивные иностранные инвестиции. Они в состоянии "разогреть" рынки, но совершенно непригодны для решения задач устойчивого экономического роста...".

Усиление законодательных основ ответственности Центрального банка Российской Федерации за проводимую им денежно-кредитную политику - насущная необходимость. Прикрываясь собственной узковедомственной интерпретацией 75-й статьи Конституции Российской Федерации, Банк России уходит от ответственности за сомнительные решения и игнорирует необходимость оздоровления реального сектора экономики и регионов.

Ниже приводятся постатейные пояснения к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

1. В статье 2 добавлено положение о том, что "Банк России - федеральное государственное учреждение".

Данное положение констатирует сложившийся факт, что поскольку уставный капитал на все 100% является федеральной собственностью, то и банк должен быть государственным учреждением. Опасение того, что Банк России после этого изменения в законе утратит статус независимости от органов государственной власти и превратится в организацию, выполняющую функции расчетно-кассового обслуживания бюджета, руководством Банка России значительно преувеличивается.

Чтобы оценить, насколько независим тот или иной национальный банк в своей деятельности необходимо разделить два понятия: экономическая и политическая независимость. Под экономической независимостью подразумевается возможность национального банка использовать свой инструментарий без существенных ограничений. Предлагаемая поправка такую независимость не ущемляет.

Что касается политической независимости национального банка, то она определяется его самостоятельностью по отношению к органам государственного управления при выборе и проведении необходимой денежно-кредитной политики. И в прежней редакции закона, и в данном проекте остается неизменной статья 4, где указано, что функция Банка России по проведению государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, выполняется во взаимодействии с Правительством Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации закреплено, что и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка, но ведь там не сказано, что она единственная. Поэтому данный законопроект, не вступая в противоречие с действующей Конституцией, напротив, развивает ее положения.

Итак, во-первых, у Центрального банка кроме денежной эмиссии рубля, защиты и обеспечения его устойчивости есть еще ряд функций, которые он обязан выполнять без ссылки на нарушение Конституции Российской Федерации. Во-вторых, даже осуществление своей основной функции "независимо от других органов власти" не означает: без всякого контроля.

Государственных учреждений в России множество, но это не значит, что в своей непосредственной деятельности все они прямо зависимы друг от друга. У них только одна единая и жесткая зависимость - соблюдать интересы своего государства. Центральный банк страны не может стоять в стороне от такой зависимости.

Предлагаемая поправка отнюдь не противоречит Конституции Российской Федерации и направлена не на коренную перестройку существующей системы операционной деятельности Центрального банка Российской Федерации, а только на только на те изменения, которые связаны с ограничением системы его бесконтрольности при решении общегосударственных задач. Более того, остается в прежней редакции 8-ой (в новом проекте 9) абзац статьи 5, где специально оговаривается независимость деятельности Банка России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Таким образом, поправка к статье 2 ликвидирует пробел действующего законодательства, устанавливая статус Центрального банка страны как "федерального государственного учреждения".

2. Статья 5 дополнена частью 4-й с тем, чтобы придать представляемым ежегодно Банком России "Основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики" статус Федерального закона (в этой связи сделаны поправки к пункту 1 статьи 16 и статьям 26 и 39). Это должно, с одной стороны, повысить его качество в процессе подготовки к обсуждению, а с другой - усилить ответственность при его исполнении, расширить контролирующие возможности. На возражения, что будто бы Федеральное Собрание тем самым будет вмешиваться в деятельность Банка России, нарушая его конституционную независимость, дано пояснение в п.1 данной записки при рассмотрении дополнения к статье 2.

В 5-й части статьи конкретизируется определение аудиторской фирмы для проверки Банка России, возлагая на Председателя Счетной палаты Российской Федерации обязанность представлять на утверждение Государственной Думы кандидатуру такой аудиторской фирмы.

3. Изменение в статье 16 связано с дополнением к статье 5 о принятии Федерального закона "Об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики" (см.п.2 данной записки).

4. Изменения в редакции статьи 20 касаются созданного при Банке России Национального банковского совета. Добавлено положение о том, что на его заседании ежегодно избирается Заместитель председателя Национального банковского совета, а также утверждается Положение о Секретариате Заместителя председателя Национального банковского совета и смета расходов на его содержание, которая входит в смету расходов Банка России. Это позволит активизировать деятельность данного Совета, поскольку его Председателем является Председатель Банка России, который сполна загружен работой по своей основной деятельности. Заместитель председателя Национального банковского совета, имея в своем распоряжении Секретариат, мог бы взять на себя основную оперативную работу как по подготовке и проведению заседаний Совета, так и по его текущей деятельности в деле решения стратегических вопросов единой государственной денежно-кредитной политики.

Предлагается также увеличить численный состав Национального банковского совета с 15 до 17 человек. Все это позволит Национальному банковскому совету стать более представительным и работоспособным органом, осуществляющим помощь и, в известной степени, контроль в проведении Банком России единой государственной денежно-кредитной политики.

5. В статье 25 в годовой отчет Банка России добавляется пункт четвертый, предусматривающий заключение Счетной палаты по исполнению утвержденной сметы расходов на содержание Банка России. Вопрос о прибыли Центрального банка Российской Федерации неразрывно связан с размером его доходов и расходов. Естественно, чем выше расходы, тем, при прочих равных условиях, меньше становится прибыль, уменьшаются, соответственно, и поступления в федеральный бюджет. В рамках действующего законодательства проверить финансовую деятельность Банка России практически невозможно, она далеко не соответствует современному понятию прозрачности. Более того, когда по поручению Совета Федерации Счетная палата Российской Федерации хотела проверить финансово-хозяйственную деятельность Банка России, то данные ей не были предоставлены, несмотря на обращение ее Председателя в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Вместе с тем в государственных интересах необходимо знать такие, например, малодоступные данные как: в результате какого конкурса, кому и по какой цене продана часть акций совзагранбанков и где используются средства от их реализации; или как используются дивиденды от акций таких кредитных организаций, как Внешторгбанк и Сбербанк Российской Федерации. Эти банки были созданы за счет государственных средств и доходы от них должны поступать, главным образом, в федеральный бюджет, а на нужды Банка России должна оставляться лишь та часть, которая действительно необходима для выполнения им функций, предписанных нашим законодательством.

Введение данного пункта, наряду с дополнением к главе XV, где Счетной палате РФ предоставляется право не реже одного раза в год проводить аудит финансовой отчетности и эффективности Банка России, позволит осуществлять объективный анализ использования средств, находящихся в распоряжении Банка России.

Об уместности такой меры свидетельствуют следующие данные: после введения нормы о зачислении в бюджет 50 процентов прибыли Центрального банка, его план по прибыли был снижен с 9 до 1 трлн.руб.

6. Изменения в статье 26 касаются балансовой прибыли Банка России. Сейчас она перечисляется в федеральный бюджет лишь частично (50 процентов) после утверждения годового отчета Советом директоров Банка России, а оставшаяся прибыль направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения, целевое назначение которых далеко не прозрачно, а государственный контроль за их расходованием не осуществляется.

Теперь же, согласно с предлагаемым введением Федерального закона "Об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики" (см.п.2 записки о статье 5) фактически полученная балансовая прибыль Банка России после утверждения Государственной Думой будет полностью перечисляться в федеральный бюджет, за исключением сумм, направляемых в резервы и основные фонды в соответствии с этим законом. (В США, например, 90% доходов Федеральной резервной системы перечисляются в государственный бюджет).

Такое изменение вполне соответствует поправке к статье 2, где Банк России определен как "федеральное государственное учреждение".

7. В статье 36 Банку России предписывается не только регулировать общий объем выдаваемых им кредитов, но устанавливать процентные ставки по своим операциям в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики и собственными нормативными актами.

В условиях разбалансированности финансовой системы и дефицита денежных ресурсов в производственной сфере для обеспечения нормального функционирования последней необходимости усиление государственного регулирования ставок процента по ссудам. Ведущая роль здесь должна принадлежать Центральному банку Российской Федерации, который будучи "банком банков" имеет в своем распоряжении значительный для этого арсенал методов. В частности, от того какой процент центральный банк установит по своим Операциям с остальными банками, во многом зависят процентные ставки как по депозитам, так и по кредитам коммерческих банков. Банк России фактически не занимается дисконтной политикой. Мало внимания этому вопросу уделено и в "Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год". То же относится и к вексельному обращению.

Во всем мире общепризнанно, что в период экономического кризиса национальный банк должен осуществлять мероприятия, направленные на снижение нормы процента у коммерческих банков, чтобы дать им возможность предоставить кредитные ресурсы предприятиям для осуществления инвестиций в обновление оборудования, модернизацию и повышение эффективности производства и т.п. Для этого национальный банк снижает ставку рефинансирования и норму обязательных резервов коммерческих банков. В нашей практике - все наоборот: при рентабельности в производственной сфере в 5-7 процентов (средневзвешенная ставка по ломбардным кредитам, предоставленным Банком России коммерческим банкам в январе 1998 г. составила 36%, ставка рефинансирования сейчас держится на уровне 30%, а была и выше: за период с 01.01.91 г. по 10.11.97 г. ее средневзвешенная величина составила 102,8%. К этому следует добавить, что Банк России слишком часто меняет свои процентные ставки и на значительную величину, что дестабилизирует экономику. Поэтому указание в данной статье на привязку процентных ставок к единой государственной денежно-кредитной политике будет ориентировать Банк России на развитие реального сектора, а не только на состояние финансовых рынков.

8. В статье 37 вводится специальное указание на то, что Банк России обязан использовать ставку рефинансирования для регулирования национальной экономики путем воздействия на рыночные процентные ставки в целях обеспечения благоприятных условий для инвестиционной деятельности, расширения занятости населения и роста производства. В настоящее время Банк России фактически использует рефинансирование лишь в качестве средства поддержания ликвидности узкой группы крупных банков, работающих на рынке государственных обязательств, да и то не всегда. В то же время Банк России должен заботиться о том, чтобы изменение ликвидности всех коммерческих банков способствовало подъему инвестиционной активности и экономическому росту.

9 и 10. Дополнений к статьям 39 и 43 связаны с дополнением к статье 5 о принятии Федерального закона "Об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики" (см.п.2 данной записки).

11. Дополнение к статье 44 связано (также как и к ст.39 и 43) с дополнением к статье 5 и включает два обязательных новых положения в "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики": 1) план доходов и расходов Банка России, план распределения прибыли, смета расходов на содержание Банка России; 2) порядок формирования и направления использования резервов Банка России на предстоящий год.

Утверждение и исполнение бюджета национального банка страны - это важная государственная задача, связанная с непосредственным поступлением денежных средств в федеральный бюджет (см. также пояснения к статье 25, п.5 данной записки).

12. И статьи 45 исключены несколько пунктов, которые либо дублируют другие пункты, либо в них указаны операции Банка России, не связанные напрямую с выполнением его функций. Центральный банк РФ - это некоммерческая организация. Поэтому, например, открытие им рублевых счетов в некоторых коммерческих банках (см. пункт 10 старой редакции) или другие подобные операции с ценными бумагами делают весьма соблазнительным для аппарата Центробанка "прокрутку" государственных средств в ущерб проведению единой государственной денежно-кредитной политики. Между тем, проконтролировать это невозможно.

13. В статье 55 предлагается узаконить осуществление контроля Банком России за кассовым исполнением Федерального бюджета и расходованием бюджетных средств кредитными организациями.

Для этого в распоряжении Центрального банка имеется достаточный арсенал мер воздействия и контроля.

14. Глава XV Аудит Банка России добавлена статьей 94.1, в которой предусматривается проведение системного аудита финансовой отчетности и осуществление периодического операционного аудита (аудита эффективности) Банка России. Такой аудит будет проводиться по поручению палат Федерального Собрания Российской Федерации специалистами Счетной палаты Российской Федерации не реже одного раза в год. Практика, когда Банк России подвергается аудиторской проверке иностранной фирмы, не всегда соответствует нашим государственным интересам. Задачи у иностранной, пусть даже самой известной в мире, фирмы иные. Для нее на первом месте - соответствие бухгалтерского учета мировым стандартам. В нашей Счетной палате есть достаточное количество аудиторов, способных сделать не менее качественно эту же работу, но при этом провести анализ с точки зрения национальных интересов.

Руководитель

аппарата Комитета

В.П.Горегляд