Заключение на проект федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 16 июня 1998 г. N 2.2-15/205
по проекту федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка
в Российской Федерации" (II чтение) и проекту постановления
Государственной Думы

Изучив по поручению Комитета проект федерального закона, Правовое управление сообщает.

Законопроект состоит из 25 статей, из которых почти половина статей (2, 6, 7, 8, 9 (пункты 1, 2, 4), 10, 12, 14 (пункт 1), 15 (пункт 1), 17, 18 (пункт 1) являются либо декларативными, не несущими правовой нагрузки, либо не имеющими механизма их реализации.

Кроме того ряд статей (3 "Законодательство Российской Федерации об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", 24 "Вступление в силу настоящего Федерального закона" и 25 "Приведение правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом") носят общий характер, которые могут включаться в любой законодательный акт, независимо от предмета регулирования, а статья 11 дублирует нормы действующего законодательства.

Постатейные замечания

1. Абзац третий статьи 1 к детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, относит детей, оказавшихся в экстремальных условиях. Эти понятия являются синонимами. В связи с этим, слова "дети, оказавшиеся в экстремальных условиях" следует из данного абзаца либо исключить, либо редакционно уточнить. Непонятно также, какие еще сложившиеся обстоятельства, помимо изложенных в абзаце, нарушают жизнедеятельность детей.

2. В абзаце шестом статьи 1 вместо слов "государственные и муниципальные организации, а также организации иных форм собственности" следует записать "организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности", что будет соответствовать положениям главы 4 и статьи 212 ГК.

3. Формулировка абзаца седьмого статьи 1 (см. слова "...система объектов (зданий, строений, сооружений), необходимых для жизнеобеспечения детей, а также организаций, которые оказывают...") отделяет организацию от принадлежащего ей имущества (можно даже предположить, что объектами социальной инфраструктуры для детей являются бесхозяйные недвижимые вещи). Указанные объекты могут принадлежать организациям различных организационно-правовых форм и форм собственности. В связи с этим данное положение следует переработать.

4. Поскольку вопросы защиты детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации), учитывая положение статьи 73 Конституции Российской Федерации, в статье 5 проекта, по нашему мнению, целесообразно ограничиться лишь определением полномочий Российской Федерации по данным вопросам.

5. В абзаце третьем пункта 1 статьи 5 следует уточнить запись "нравственного здоровья", так как в действующем законодательстве такое словосочетание не употребляется.

6. Абзац девятый пункта 1 статьи 5 следует исключить. Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод. Гражданско-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Способы защиты гражданских прав установлены ГК (статья 12).

7. Пункт 1 статьи 7 предусматривает, что содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов осуществляют органы государственной власти. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Поэтому из этого пункта неясно, о каких конкретно органах государственной власти идет речь. Аналогичное замечание касается и других статей проекта.

8. Пункты 2, 3 статьи 7 следует исключить, так как вопросы реализации и защиты прав и интересов малолетних и несовершеннолетних регулируются в соответствии с ГК (статьи 26, 28, 31, 35, 36 и др.) и ГПК (статья 48 и др.). Так, в соответствии с положением пункта 4 статьи 35 ГК опекунами и попечителями являются воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты или другие аналогичные учреждения. Следовательно, выполнение обязанностей опекунов и попечителей возлагается на администрацию указанных учреждений (обязанности закрепляются в Уставе).

9. В пункте 4 статьи 7 упоминается "региональная программа защиты прав ребенка и поддержки детства". Однако абзац шестой статьи 5 предусматривает формирование и реализацию только федеральных программ защиты прав ребенка и поддержки детства. Поэтому пункт 4 статьи 7 и абзац шестой статьи 5 необходимо скорректировать.

10. Исходя из абзаца первого пункта 1 статьи 8, государственная политика в интересах детей осуществляется на основе государственных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей, установленных законодательством Российской Федерации, то есть специальным федеральным законом. В то же время абзац второй этого пункта уже устанавливает минимальный объем социальных услуг, который включают в себя государственные минимальные социальные стандарты. Для устранения данного противоречия этот абзац из законопроекта следует исключить.

Кроме того, положения о минимальном объеме социальных услуг повторяют нормы уже действующего законодательства. Так, например, вопросы образования регулируются Законом Российской Федерации "Об образовании", вопросы трудоустройства, охраны труда и оплаты труда - Кодексом Российской Федерации о труде.

11. Положения второго абзаца пункта 3 статьи 8 об ответственности за неисполнение предписаний являются весьма спорными, поскольку Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не предусматривает ответственности за такого рода правонарушения. Что же касается упомянутой в этом же абзаце гражданско-правовой ответственности, то в рассматриваемой ситуации она вообще вряд ли применима, поскольку отношения, регулируемые как представленным на экспертизу законопроектом в целом, так и его статьей 8, не относятся к отношениям, регулируемым гражданским законодательством (статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

12. Пункт 2 статьи 13 непонятен. Так, в первом предложении пункта 2 содержатся слова "... или ликвидации ...". Что такая формулировка подразумевает - уничтожение имущества или ликвидацию юридического лица? Обращаем внимание, что "ликвидация" юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, однако при этом имущество организации не подлежит уничтожению (статьи 61, 63 ГК).

Из содержания статьи непонятно также, каким органом выносится решение о "реконструкции, модернизации..." и т.п. - государственным органом, органом местного самоуправления, которые уполномочены на создание организации, либо органом созданной организации? Кроме того, не ясно, на какие (вышеперечисленные или иные) органы предлагается возложить обязанность проведения "...предварительной экспертной оценки...".

Обращаем также внимание, что акты государственных органов или органов местного самоуправления могут быть признаны недействительными судом в соответствии с положениями статей 12 и 13 ГК.

Учитывая изложенное, данную статью следует переработать либо исключить.

13. Пункт 3 статьи 13 слезет исключить.

Из него вытекает, что речь идет об учреждениях, созданных государством. Такое учреждение вправе осуществлять права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества только в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (предмет и цели деятельности определяются в учредительных документах), что установлено ГК (см. статьи 52, 120, 296).

14. Пункт 4 статьи 13 следует исключить. Перечень оснований недействительности сделок предусмотрен ГК исчерпывающе (см. статьи 162, 165, 166, 168-179).

Смысл экспертной оценки учредителем последствий договора аренды "... для обеспечения образования, воспитания, развития детей, ..." с правовой точки зрения непонятен.

Учреждения могут совершать сделки с имуществом в соответствии с целями своей деятельности (статья 296 ГК и др.). Экспертная оценка договоров аренды учредителем может быть предусмотрена учредительными документами, но не может быть предметом законодательного акта. Кроме того, неясны правовые последствия экспертной оценки для арендатора (экспертная оценка проводится до заключения договора, и, может быть положительной, но исполнение договора со стороны арендатора может быть ненадлежащим).

В связи с этим, обращаем внимание, что статьи 615 и 619 ГК наделяют арендодателя правом требовать расторжения договора аренды в случае, если арендатор пользуется имуществом с нарушением условий договора иди назначения имущества. Это право может быть реализовано через арбитражный суд (см. статью 450 ГК).

15. Положения пунктов 5 и 6 статьи 13 следует исключить по основаниям статей 209, 214, 215, 296 ГК.

16. Положение пункта 7 статьи 13 следует исключить, поскольку эти вопросы относятся к предмету законов о приватизации государственного и муниципального имущества (статья 217 ГК).

17. Из абзаца первого пункта 2 статьи 15 неясно, о создании каких "соответствующих социальных служб" идет речь и кем они будут создаваться. Следует иметь в виду, что статья 17 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" содержит перечень учреждений социального обслуживания населения, которые оказывают услуги населению, в том числе и детям. Также из этого абзаца непонятно, индивидуальная программа реабилитации ребенка будет разрабатываться на каждого ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации, или на какую-то определенную категорию детей. Если это касается, например, инвалидов, то в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" разработка индивидуальных программ реабилитации инвалидов возложена на Государственную службу медико-социальной экспертизы. Кроме того, в этом же абзаце следует уточнить, какие меры являются "антикризисными" и какие "долгосрочными".

18. Положение абзаца второго пункта 2 статьи 15 следует исключить, так как основания и размер компенсации морального вреда определяются правилами, предусмотренными ГК (см. статью 151, § 4 главы 59 ГК).

19. Крайне расплывчато и неопределенно сформулирован в проекте пункт 4 статьи 15.

19.1. Регулирование процессуальных и иных официальных (?) процедур, связанных с участием детей и защитой их прав и законных интересов, - это, на наш взгляд, прерогатива законодателя, каковым в Российской Федерации на федеральном уровне является Федеральное Собрание и Президент. Поэтому не совсем ясно, как такое регулирование может осуществляться должностными лицами органов государственной власти и тем более должностными лицами органов местного самоуправления.

19.2. Принятие решений о наказаниях, которые могут применяться к несовершеннолетним, совершившим правонарушение, в строго юридическом смысле может осуществляться только судом, так как понятие "наказание" - уголовно-правовое, и в соответствии со статьей 13 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда и в соответствии с законом.

В этой связи неясно, какое отношение к принятию решений о наказаниях имеют должностные лица органов государственной власти либо органов местного самоуправления.

19.3. Неясно, к кому адресовано изложение во втором абзаце пункта 4 статьи 15 требование об обеспечении специализации правоприменительных процедур (действий) с участием ребенка или в его интересах. Как и в случае с регулированием самих процедур (пункт 19.1. настоящего заключения), обеспечение их специализации также относится в первую очередь к полномочиям законодателя. Что же касается правоприменительных органов, в том числе должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, то к ним может быть адресовано требование обеспечивать точное и неуклонное соблюдение уже установленных законом особенностей правоприменительных процедур с участием ребенка или в его интересах.

19.4. Третий абзац пункта 4 статьи 15 нуждается в приведении в соответствие со статьями 90 и 92 Уголовного кодекса Российской Федерации, статьей 8 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и большей конкретизации.

В частности, необходимо точно указать, какой орган принимает решение о необходимости проведения мероприятий по социальной реабилитации несовершеннолетнего и в каком порядке будут осуществляться указанные мероприятия.

Далее, предлагаемая формулировка, на наш взгляд, неприменима к несовершеннолетним, освобожденным судом от наказания с помещением в специальное воспитательное или лечебно-воспитательное учреждение, поскольку мероприятия по их социальной реабилитации будут проводиться как в указанных учреждениях, так и после освобождения из них без специального решения.

В связи с изложенным третий абзац пункта 4 статьи 15 мог бы быть изложен в следующей примерной редакции:

"В случае освобождения несовершеннолетнего от уголовной ответственности или от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия суд, принимая решение о применении указанных мер (за исключением такой меры как помещение в специальное воспитательное или лечебно-воспитательное учреждение), вправе также признать необходимым проведение мероприятий по социальной реабилитации несовершеннолетнего. Указанные мероприятия осуществляются в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи ".

20. В статье 18 (пункт 2), статье 19 (пункты 1 и 2) упоминается о государственном заказе.

Поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд (см. статью 525 ГК и др.).

Абзац второй пункта 1 статьи 19 следует исключить. Исполнение государственного контракта (разновидность договора купли-продажи) регулируется положениями ГК (см. главу 28, главу 30 (параграфы 1, 3, 4)). В соответствии с данными положениями стороны могут устанавливать любые не противоречащие законодательству условия договора,

В абзаце втором пункта 2 статьи 19 вместо слов "... от форм собственности и подчиненности ..." следует записать "от организационно-правовых форм и форм собственности".

21. В отношении положения пункта 1 статьи 23 обращаем внимание, что данные вопросы регулируются в соответствии с ГК (статьи 35, 36 и др.) и ГПК (статьи 44, 48 и др.).

22. Положение пункта 2 статьи 23 предусматривает освобождение от уплаты государственной пошлины, что не является предметом регулирования данного закона. Установление льгот по уплате государственной пошлины, в том числе освобождение от ее уплаты, является предметом регулирования Закона Российской Федерации "О государственной пошлине".

23. Статью 25 необходимо привести в соответствие со статьей 106 Регламента Государственной Думы и изложить в редакции:

"Статья 25. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с принятым Федеральным законом".

24. Поскольку законопроект ко второму чтению вносится с новым названием, то его первоначальное название должно быть приведено ниже в скобках (см. пункт 2 статьи 121 Регламента Государственной Думы). Аналогичное замечание касается и проекта постановления Государственной Думы.

Начальник Управления

В.Б.Исаков