Письмо Счетной Палаты РФ от 18 мая 1998 г. N 01-536/04 О проекте федерального закона "О государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"

Письмо Счетной Палаты РФ от 18 мая 1998 г. N 01-536/04

Направляем Вам Заключение на проект федерального закона "О государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", утвержденное Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 14 мая 1998 года (протокол N 16(129).

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Председатель

Х.М.Кармоков

Заключение
на проект федерального закона "О Государственной программе приватизации
государственного имущества и об основах приватизации муниципального
имущества в Poccийской Федерации"

В проекте федерального закона "О Государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Poccийской Федерации" сохранено большинство из несоответствий действующему законодательству и недостатков, отмеченных в Информации Счетной палаты Poccийской Федерации о проведении финансовой экспертизы проекта федерального закона "Об утверждении Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации", направленной в Государственную Думу Федерального Собрания Poccийской Федерации 3 февраля 1998 года.

Так, указанный проект федерального закона не отвечает требованиям Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", поскольку:

- отсутствует прогноз проведения приватизации государственного имущества в отраслях экономики Российской Федерации;

- не обоснован выбор конкретных объектов, включенный в Прогнозный перечень;

- нет обоснования взаимосвязи прогнозных показателей доходов от продажи государственного имущества, привлечения инвестиций, изменения платежного баланса с Прогнозным перечнем открытых акционерных обществ и государственных предприятий, подлежащих приватизации в 1998 году;

- нет сопоставления доходов федерального бюджета от продажи государственного имущества в 1998 году и долговременных социально-экономических и стратегических последствий.

2. Отсутствуют обоснования предполагаемых способов приватизации, сроков приватизации и прогноза начальной цены продажи пакетов акций предприятий, включенных в Прогнозные перечни. Начальные цены продажи указанных пакетов акций являются недостоверными. Последнее подтверждается, например, тем, что в Прогнозных перечнях начальная цена пакета акций ОАО "Нефтяная компания "Роснефть", составляющего 96 процентов, определена в 5,4 млрд. рублей, в то время как начальная цена продажи пакета акций указанной компании, составляющего 75 процентов плюс одна акция, независимым зарубежным оценщиком "Кляйнворт Бенсон Лимитед" установлена в 12.1 млрд. рублей.

Проект закона не устанавливает процедуру определения начальных цен продажи объектов приватизации, не определяет необходимость утверждения Правительством Российской Федерации Методики установления начальных цен продажи указанных объектов. Последнее может привести, как показывает практика, к значительным потерям федерального бюджета. В нарушение Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и статьи 77 Федерального закона "Об акционерных обществах" в проекте федерального закона не предусматривается проведение оценки и экспертизы начальной цены продажи объектов приватизации, включенных в Прогнозные перечни, органом государственного финансового контроля, то есть Счетной палатой Poccийской Федерации.

3. В нарушение действующего законодательства о приватизации статья 6 проекта закона устанавливает, что приватизация предприятий с балансовой стоимостью основных фондов, составляющей на дату подачи заявки о приватизации более 5000000 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда, осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации. Также неправомерно к компетенции Правительства Российской Федерации отнесено принятие решений о приватизации объектов топливно-энергетического комплекса, предприятий трубопроводного транспорта и целого ряда иных объектов, производящих продукцию и оказывающих услуги, имеющие стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности, а также долей (акций, паев) в коммерческих банках и страховых компаниях.

В целом законопроект необоснованно расширяет полномочия Правительства Российской Федерации в части принятия решений о приватизации ключевых предприятий экономики страны. Поскольку приватизация указанных предприятий оказывает прямое и косвенное влияние на доходы и расходы федерального бюджета и бюджеты субъектов Российской Федерации, принятие решений о приватизации таких предприятий должна осуществляться исключительно на основе отдельных федеральных законов.

4. В проекте закона отсутствуют нормы, регламентирующие процедуры управления пакетами акций, закрепленными в федеральной собственности, обеспечивающие реализацию интересов государства, в том числе в части гарантированного поступления дивидендов и арендной платы, недопущения уменьшения доли государства в уставных капиталах указанных акционерных обществ и уменьшения государственных пакетов акций при принятии решений органами управления акционерных обществ.

5. В проекте закона отсутствует положение о проведении финансовой экспертизы проекта, контроля за процессом реализации Государственной программы приватизации Счетной палатой Российской Федерации в части определения эффективности и целесообразности использования федеральной собственности и влияния положений проекта Государственной программы приватизации на федеральный бюджет, состояние платежного баланса Российской Федерации и привлечение инвестиций как основы расширения налогооблагаемой базы, отсутствует также положение о контроле за исполнением обязательств, принятых на себя стopoнaми в процессе приватизации.

Соответственно необходимо предусмотреть, что в течение сроков исковой давности, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации в соответствии с полномочиями, предусмотренными действующим законодательством, проводит проверки и иные контрольные мероприятия в части законности содержания и порядка исполнения сделок приватизации. Следует также в проекте закона предусмотреть, что в случае признания судом сделки (договора) купли-продажи государственного имущества ничтожной ввиду его несоответствия требованиям законодательства и иных правовых актов , а также установления у продавца (покупателя) умысла, последствия недействительной сделки наступают согласно статье 168 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом же объеме и порядке продавец отвечает за совершение недействительной сделки, совершенной представителем, назначенным продавцом.

6. Статьи 21-23 проекта закона не устанавливают запрета на участие в конкурсах и аукционах аффилированных и иных взаимозависимых лиц, что, как показывают проверки Счетной палаты Российской Федерации, приводит к значительным потерям доходов федерального и бюджетов субъектов Федерации.

7. Hopмативы распределения средств, поступающих от приватизации федерального имущества, содержащиеся в проекте федерального закона противоречат Федеральному закону "О федеральным бюджете на 1998 год". Так, уменьшается с 88.1 процента до 71.0 процента доля средств от приватизации направляемых в федеральный бюджет. При этом доля средств от приватизации направляемых органам приватизации, увеличивается с 1.4 до 12.0 процентов, что позволяет органам приватизации осуществлять широкий комплекс мер по "социальной защите своих сотрудников" за счет уменьшения доходов бюджетов разных уровней. Целесообразно порядок и объемы финансирования органов обеспечивающих проведение приватизации предусмотреть в расходной части федерального бюджета, что позволит осуществлять государственный контроль за расходованием указанных средств.

8. В нарушение действующего законодательства пункт 5 статьи 29 проекта закона устанавливает, что контроль за поступлениями средств от приватизации и управления государственной собственности устанавливается Правительством Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации. Указанный контроль равно как и порядок его осуществления должен проводиться и устанавливаться, в том числе Счетной палатой Российской Федерации и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации.

9. Существенным упущением проекта закона является отсутствие норм, регламентирующих установление законности происхождения денежных средств, использованных при покупке государственной собственности, определение достоверности данных о происхождении указанных денежных средств и меры ответственности, в том числе расторжение сделок приватизации.

10. Пункт 12 статьи 5 проекта закона устанавливает запрет на приватизацию средств доставки ядерного оружия, однако в Прогнозный перечень включены предприятия авиационного комплекса - основные производители наиболее перспективных (в том числе на международных рынках) современных боевых самолетов марки МиГ и СУ (МАПО "МиГ", Новосибирское авиационное ПО, Комсомольск-на-Амуре авиационное ПО), которые в соответствующей модификации способны нести ядерное и эквивалентное по эффективности высокоточное обычное вооружение.

11. Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным законодательно закрепить норму о том, что доходы от продажи государственного имущества не могут быть использованы на покрытие дефицита федерального бюджета. Указанные доходы целесообразно направлять в Бюджет развития, то есть использовать эти средства не на текущее потребление, а на цели накопления (инвестирование в производство и структурную перестройку), что и будет создавать реальные условия экономического роста и увеличения доходов федерального бюджета.

Необходимо также установить ограничения на осуществление продажи государственного имущества в случае выполнения бюджетного задания по доходам от продажи государственного имущества, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год.

В целом Счетная палата Российской Федерации полагает, что проект закона нуждается в существенной доработке на концептуальном уровне.

Председатель Счетной палаты

Российской Федерации

Х.М.Кармоков