Заключение на проект федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" (не действует)

Заключение
Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 13 февраля 1998 г. N 2.2-15/610
по проекту Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха"
и проекту постановления Государственной Думы
"О проекте Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха"
(2 чтение)

Рассмотрев по поручению от 2 февраля 1998 года проекты федерального закона и постановления Государственной Думы, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным
законам, федеральным законам и основным
отраслевым законодательным актам

1. Законопроект может быть рассмотрен Государственной Думой только при наличии специального заключения Правительства Российской Федерации, предусмотренного частью третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации, поскольку законопроект в ряде случаев предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

2. Авторы законопроекта исходят из того, что предмет рассматриваемого проекта находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. По этой причине полагали бы возможным в законопроекте ограничиться только определением полномочий Российской Федерации. Перечисление конкретных полномочий субъектов, таких, например, как разработка, принятие и реализация программ или установление экологических нормативов (статья 6 проекта) можно расценить как вмешательство в компетенцию субъектов, самостоятельно определяющих формы, средства и способы реализации своих полномочий.

Кроме того, полномочия Российской Федерации нуждаются в уточнении. Регулирование отношений в области охраны атмосферного воздуха возможно не только силами исполнительной власти, что и следует отразить в проекте, по нашему мнению, в обобщенном виде.

Кроме того, из статьи 73 Конституции Российской Федерации проистекает и право субъектов Российской Федерации самим определять, органы какой ветви власти будут задействованы в сфере, регулируемой настоящим законом (например, статья 4, абзац третий пункта 2 статьи 12, пункт 4 статьи 18, статьи 20, 22 и т.д.) Поэтому правильнее было бы говорить об уполномоченных в данной сфере государственных органах субъектов Российской Федерации.

3. В отношении регулирования деятельности органов местного самоуправления обращаем внимание на следующее.

Ряд положений проекта сформулированы таким образом, что позволяют сделать вывод, что органы местного самоуправления выступают в качестве государственных органов, осуществляющих ряд полномочий в области охраны атмосферного воздуха (например, заголовок главы II и статья 7, помещенная в эту главу, а также статьи 12 и 27). Однако, органы местного самоуправления таковыми не являются (статья 11 Конституции Российской Федерации) и осуществлять какие-либо функции государственного управления сами по себе не вправе.

Если предполагается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, что возможно в силу статьи 132 Конституции Российской Федерации, то делегирование полномочий должно сопровождаться передачей соответствующих материальных и финансовых средств. Однако, ни один подобный случай в законопроекте не оговорен.

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации в ведении органов местного самоуправления находятся вопросы местного значения. Если какой-либо из вопросов, регулируемых рассматриваемым законопроектом может быть отнесен к вопросам местного значения, его разрешение осуществляется муниципальной властью самостоятельно согласно статье 132 Конституции Российской Федерации и пункту 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и обязывать органы местного самоуправления выполнять свои функции определенным образом (например статьи 7, 12, 22) федеральным законом неправомерно.

4. Глава III законопроекта в части вопросов нормирования качества атмосферного воздуха нуждается в доработке и приведении ее норм в соответствие с требованиями статей 25-29 32, 33, 34 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", которыми предусмотрены требования к нормированию качества окружающей природной среды, нормативы предельно допустимых выбросов вредных веществ, в том числе от любого источника загрязнения атмосферного воздуха.

Так, например, в статье 15 проекта нормативы предельно допустимых выбросов вредных веществ устанавливают территориальные органы специально уполномоченного федерального органа, однако в соответствии с пунктом 2 статьи 27 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются специально уполномоченными федеральными органами в области охраны окружающей природной среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического надзора (по биологическим веществам и микроорганизмам). Кроме того, статьей 27 названного закона нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ загрязняющих атмосферный воздух, устанавливаются по каждому источнику загрязнения, а не для отдельных стационарных источников выбросов вредных веществ, как это предусмотрено в пункте 3 статьи 15 законопроекта. Тем самым законопроект сужает источники вредных выбросов до отдельного стационарного источника.

Что касается предельно допустимых уровней вредных физических воздействий (в законопроекте они неоправданно названы как допустимые уровни физических воздействий), то в силу статьи 28 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" устанавливаются на уровне, обеспечивающем благоприятную окружающую природную среду, и утверждаются специально уполномоченными на то федеральными органами в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Что в значительной мере расходится с положениями, предусмотренными в пунктах 5, 6, 7 статьи 15 законопроекта.

В статье 18 проекта устанавливаются экологические нормы и требования только к топливу, что не в полной мере согласуется со статьей 32 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", установившей, что экологические требования для предупреждения вредного воздействия на окружающую природную среду устанавливаются на всю новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду. Кроме того, авторы законопроекта должны учитывать то обстоятельство, что в силу статьи 35 Закона Российской Федерации "Об охране атмосферного воздуха" запрещен ввоз на территорию Российской Федерации из-за рубежа технологического оборудования и других объектов, если они не обеспечены техническими средствами контроля за выбросами в атмосферный воздух. Также запрещается внедрение открытий, изобретений, рационализаторских предложений, новых технических систем, веществ и материалов, если они не удовлетворяют установленным требованиям по охране атмосферного воздуха и также не обеспечены техническими средствами контроля за выбросами в атмосферный воздух. Названные вопросы в тексте законопроекта проработаны не в должной мере.

Рассматриваемый законопроект предусматривает поддержание качества атмосферного воздуха на уровне, не превышающем нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферный воздух (пункт 4 статьи 15 проекта) Однако, поскольку целью нового федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" является, как следует из преамбулы законопроекта, обеспечение чистоты атмосферного воздуха, экологической безопасности населения, конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, то в рассматриваемом законопроекте при регулировании вопросов нормирования качества атмосферного воздуха в целях экологизации законодательства полагаем неоправданным стремления закрепить на законодательном уровне установление в качестве нормы воздействия на атмосферный воздух уровня норматива (показателя) предельно допустимого воздействия на атмосферный воздух.

В связи с чем, соответствующие положения статей 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21 главы 1 законопроекта могут быть доработаны.

5. Вопросы финансирования программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха (статья 13 проекта) из федерального бюджета должны решаться в процессе рассмотрения проекта федерального бюджета на соответствующий год. В соответствии со статьями 75 и 132 Конституции Российской Федерации, статьей 4 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" и статьей 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы выделения средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления решают самостоятельно, поскольку самостоятельно распоряжаются средствами своих бюджетов и эти положения проекта не будут носить для них обязательного характера. Обращаем внимание на то, что вместо слов "бюджеты муниципальных образований" (абзац третий статьи 13 проекта) правильнее употребить "местных бюджетов".

Положение абзаца пятого статьи 13 проекта о предоставлении кредитов на финансирование программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха банками также не будет носить обязательного для них характера, так как банки свободны в заключении кредитных договоров. Согласно Федеральному закону "О банках и банковской деятельности" кредиты могут предоставляться не только банками, но и всеми кредитными организациями, имеющими на это лицензию центрального Банка Российской Федерации (статьи 1, 5, 13).

Представляется неправильным финансирование программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха за счет средств иных внебюджетных фондов (абзац четвертый статьи 13 проекта), поскольку, согласно статье 22 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", расходование средств внебюджетных фондов возможно только в соответствии с их целевым назначением, определяемым в положениях по конкретным фондам.

6. В целях единообразного подхода к правовому регулированию государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ, устанавливаемой статьей 14 законопроекта, необходимо иметь в виду, что в статьях 9-12 Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" вопросы государственной регистрации химических и биологических веществ (препаратов), к которым в силу статьи 1 названного Федерального закона относятся пестициды, урегулированы иначе, чем это предусмотрено законопроектом.

7. В тексте законопроекта полагали бы целесообразно указать особенности правового регулирования охраны атмосферного воздуха в особо охраняемых природных территориях, лечебно-оздоровительных местностях и курортах в связи с принятием Федеральных законов "Об особо охраняемых природных территориях", "О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах".

Постатейные замечания

В статье 1 законопроекта не в полной мере решены вопросы, которые необходимы для установления правовой основы регулирования отношений в области охраны атмосферного воздуха.

Так, значение основного понятия "атмосферный воздух" раскрывается посредством термина "компонент окружающей природной среды". Полагаем, что было бы правильным при определении понятия "атмосферный воздух" учитывать положения статьи 4 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", которой атмосферный воздух отнесен к "природным объектам окружающей природной среды".

В тексте законопроекта используются понятия, определения которых отсутствуют в статье законопроекта: "норматив качества атмосферного воздуха" (статья 12), "гигиенический норматив качества атмосферного воздуха" (статья 14), "экологический норматив качества атмосферного воздуха" (статья 14) "временно согласованные выбросы" (статья 15). В связи с чем статью 1 законопроекта следует доработать.

2. Отмечается ряд терминологических несовпадений с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" согласно абзацу второму части первой статьи 13 указанного закона Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение ... политики (соответственно абзац второй статьи 5 проекта); согласно абзацу пятому части первой статьи 13 указанного закона Правительство Российской Федерации формирует программы" (соответственно - абзац пятый статьи 5 проекта).

3. На наш взгляд, положения пункта 1 статьи 8 проекта требует дополнительного анализа. Неясно, предполагается ли создание в системе федеральных органов исполнительной власти нового специально уполномоченного органа в области охраны атмосферного воздуха или имеется в виду наделение полномочиями (или дополнительными полномочиями) какого-либо уже существующего органа. Если подразумевается первое, то обозначать новый орган как уполномоченный в области охраны окружающей природной среды, то есть охраны всех ее объектов, видимо, неправильно.

4. В пункте 1 статьи 31 полагаем необходимым уточнить смысл сказанного: на основании чего "государственные служащие" являются государственными инспекторами - на основании данного федерального закона или положения, утвержденного Правительством Российской Федерации, и что именно должно регулировать упомянутое положение.

5. В пунктах 1 и 2 статьи 8, пункте 6 статьи 15, абзаце втором пункта 3 статьи 22, абзацах пятом и четырнадцатом пункта 2 статьи 24, пункте 2 статьи 26 пункте 2 статьи 27, пункте 2 статьи 28 следует уточнить написание названий федеральных органов исполнительной власти.

Законопроект содержит ряд положений, касающихся компетенции Федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

В этой связи обращаем внимание, что по этому основанию Президент Российской Федерации неоднократно отклонял принятые федеральные законы.

6. Положения статьи 27 законопроекта следует доработать с учетом требований статьи 69 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" и исключить абзацы 3-5 статьи 27, поскольку мониторинг атмосферного воздуха осуществляется государственной службой наблюдения через специально уполномоченных федеральных органов в области охраны окружающей природной среды и систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, в космическом пространстве.

7. Абзац 5 части третьей статьи 31 законопроекта желательно изложить в следующей редакции:

"направлять в правоохранительные органы материалы о нарушениях законодательства в области охраны атмосферного воздуха для решения вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в указанных нарушениях".

8. Абзац 10 части третьей статьи 31 следует из законопроекта исключить, так как Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не предусматривает административную ответственность юридических лиц.

9. Введение платы за нормативные и сверхнормативные выбросы вредных веществ в атмосферный воздух (часть первая пункта 1 статьи 32 проекта) приведет к двойному налогообложению, что недопустимо согласно статье 6 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", поскольку Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" уже установлена плата за выбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов и за выбросы сверх установленных лимитов (пункты 2 и 3 статьи 20).

Пункт 4 статьи 32 проекта не соответствует статье 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", согласно которой платежи за пользование природными ресурсами, к числу которых относятся платежи за нормативные и сверхнормативные выбросы вредных веществ, зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Порядок зачисления плат за нормативные и сверхнормативные выбросы вредных веществ установлен в пункте 4 статьи 20 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в соответствии с которым с организаций в бесспорном порядке перечисляется 90 процентов в внебюджетные государственные экологические фонды и 10 процентов - в федеральный бюджет.

Следовало бы определить куда будут зачисляться средства от сборов за выдачу разрешений на выброс.

10. Положения статьи 33 проекта не могут являться предметом регулирования данного проекта, поскольку вопрос о представлении льготных кредитов кредитными организациями решается при заключении кредитного договора; налоговые льготы представляются в соответствии с законами по конкретным видам налогов и установление льгот по налогам устанавливается только в законодательных актах Российской Федерации (согласно постановлению Верховного Совета Российской Федерации "О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации), а не Правительством Российской Федерации. Полагаем, что предоставление льгот на тарифы на энергию должно рассматриваться в соответствующих нормативных актах или договорах энергоснабжения в соответствии с правовыми нормами гражданского законодательства (пункт 1 статьи 33 проекта).

11. В статье 34 законопроекта следует определить, всякое или только юридическое лицо обязано страховать свою ответственность при указанных обстоятельствах (речь идет о гражданах, занимающихся предпринимательской деятельностью с использованием упомянутых источников выбросов вредных веществ). Кроме того, необходимо уточнить условие ответственности - только в случае аварийного загрязнения атмосферного воздуха, либо такая ответственность наступает при аналогичном загрязнении атмосферного воздуха не связанным с аварией. Следует также указать, что страхование осуществляется за счет средств страхователя. Поскольку в данном случае речь идет об обязательном страховании за причинение вреда вследствие загрязнения атмосферного воздуха, содержание данной статьи проекта не соответствует положению пункта 3 статьи 936 Гражданского кодекса Российской Федерации, в частности, данная норма Кодекса не предусматривает установления Правительством Российской Федерации порядка страхования ответственности за загрязнение атмосферного воздуха. Кроме того, согласно пункту 3 статьи 936 Гражданского кодекса Российской Федерации минимальный размер страховой суммы должен быть определен в настоящем Федеральном законе.

12. Норма о праве общественных объединений на участие в проведении воздухоохранных мероприятий (абзац 4 части 1 статьи 35) представляется весьма сомнительной.

Речь в данном случае может видимо идти не о всех общественных объединениях и только о тех, уставы которых предусматривают эти цели и задачи.

13. Статья 36 законопроекта сформулирована весьма расплывчато и неконкретно. Остается неясным, из каких именно правоотношений (гражданских, трудовых и т.п.) возникают споры, о которых говорится в данной статье.

Запись о разрешении споров в судебном порядке не согласуется с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Гражданского процессуального кодекса РСФСР, которые определяют не подведомственность самих споров, а подведомственность дел по тем или иным спорам. При этом, хотя статья 22 АПК РФ и статья 25 ГПК РСФСР не содержат исчерпывающего перечня дел о спорах, подведомственных соответственно арбитражным судам и судам общей юрисдикции, однако исходят из того, что в федеральном законе, устанавливающем в дополнение к этим статьям кодексов подведомственность дел по тем или иным спорам, должен быть указан либо арбитражный суд либо суд общей юрисдикции (часть пятая статьи 22 АПК РФ, часть вторая статьи 25 ГПК РСФСР) При этом в целях кодификации законодательства необходимо будет предусмотреть внесение соответствующих дополнений в процессуальное законодательство.

14. Статья 37 законопроекта не соответствует положениям статей 1064 (пункт 1) и 1072 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку для возмещения, например, вреда, причиненного здоровью или имуществу граждан, не требуется установления такс и методик исчисления размера подлежащего возмещению вреда. Кроме того необходимо определить, подлежит ли возмещению вред, причиненный при перечисленных условиях, юридическим лицам.

15. Часть вторую статьи 38 представляется целесообразным исключить из законопроекта, так как нормы, перечисленные в абзацах 2-7 дублируют, причем неточно, диспозиции статей 77-82 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, а также статьи 251 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Что же касается нарушений, перечисленных в абзацах 8-10, то они вряд ли могут выступать качестве оснований для привлечения к какому-либо виду ответственности.

Внутренняя логика законопроекта, противоречия
между разделами, главами, статьями, частями и
пунктами законопроекта

В ряде положений законопроекта при регулировании схожих правовых отношений в области охраны атмосферного воздуха используются различные определения юридических лиц - субъектов предлагаемого закона, без учета положений Гражданского кодекса Российской Федерации и требований к унификации законодательства. Например, "юридические лица, имеющие источники выбросов вредных веществ" (статья 12), "юридические лица, имеющие источники вредных выбросов" (статья 15), "организация" (статья 21), "предприятия" (статьи 17, 19), "объекты, загрязняющие атмосферный воздух" (статья 11). "Объекты хозяйственной и иной деятельности" (статьи 19 и др.), "предприятия, сооружения, иные объекты, имеющие источники вредных воздействий" (статья 17).

В целях установления правильных взаимосвязей статей законопроекта, унификации законодательства, было бы правильным использовать понятие "организация", которое является родовым по отношению к юридическим лицам, которые могут быть созданы в соответствии с главой IV Гражданского кодекса Российской Федерации.

Замечания технико-юридического и лингвистического характера

После устранения вышеуказанных замечаний текст потребует соответствующей юридико-технической и лингвистической доработки, прежде всего касающейся унификации базисной терминологии, ее корреляции с терминологией действующего законодательства.

Законопроектом должен быть решен вопрос о неприменении на территории Российской Федерации с момента вступления настоящего Федерального закона в силу Закона СССР "Об охране атмосферного воздуха".

По проекту постановления Государственной Думы "О проекте Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" замечаний не имеется.

Начальник Управления

В.Б.Исаков