Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
на проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
(II чтение)

Изучив по Вашему поручению от 8 июня 1998 года указанный законопроект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает свои замечания.

1. На титульном листе рассматриваемого законопроекта, вносимого на второе чтение, не следует указывать субъекты права законодательной инициативы.

2. Более правильно было бы настоящий законопроект оформить в виде проекта нового самостоятельного закона с признанием утратившим силу ныне действующего закона, а не путем изложения его в новой редакции.

3. В статье 1 законопроекта кодификационную часть следовало бы изложить в следующей редакции: "(Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 2, ст.74; 1996, N 12, ст.1039; N 34, ст.4029)", уточнив источники официального опубликования Федерального закона..

4. Перед названием проекта федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следует написать слова "Федеральный закон".

5. Положение преамбулы о том, что настоящий Федеральный закон определяет ответственность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, их помощников не находит своего воплощения в тексте проекта. Исходя из названия законопроекта и основного предназначения помощников члена Совета Федерации и помощников депутатов Государственной Думы, представляется, что из преамбулы следовало бы исключить упоминание об этой категории лиц.

6. В статье 1 несколько неточно в конституционно-правовом отношении сформулировано предназначение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы - осуществлять законодательную власть. В соответствии со статьями 11, 94, 95 Конституции Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы принимают участие в осуществлении законодательной власти, а законодательная власть в Российской Федерации осуществляется Федеральным Собранием, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не уполномочен Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которые упомянуты в статье 1 проекта, осуществлять законодательную власть.

Положение данной статьи о том, что депутат Государственной Думы - представитель народа (часть 2), необходимо согласовать со статьей 8, определяющей взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями.

В обеих частях указанной статьи названия федеральных законов, на которые имеются ссылки, следует писать в кавычках и с заглавной буквы.

7. Название статьи 2 проекта федерального закона сформулировано несколько некорректно, поскольку вести речь о членах Совета Федерации, депутатах Государственной Думы применительно к системе государственных должностей Российской Федерации не представляется правильным (т.е. о личностях или лицах в системе должностей).

В части 6 указанной статьи перед словом "Москве" необходимо написать слово "городе".

Часть 3 входит в противоречие с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", согласно которому депутаты отнесены к государственным должностям категории "А". Другими словами, необходимо уточнить, кого считать замещающим государственную должность категории "А" (депутата или члена комитета). В случае сохранения данного положения необходимо одновременное внесение изменения в пункт 1 статьи 1 указанного Федерального закона.

В части 4 и других частях статьи 2 законопроекта говорится об "объеме социальных гарантий" членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Вместе с тем, в статье 26 говорится об обеспечении "материально-финансовых условий", а в статье 34 - о "материальном обеспечении деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы". В связи с этим необходимо указанные понятия унифицировать, в том числе полагаем, что данная статья должна быть дополнена записью о материально-технических условиях обеспечения деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, так как понятием "объем социальных услуг" это не охватывается.

Из части 6 неясно, что понимается под "бытовым обслуживанием члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющего в Москве жилой площади".

Из части 7 непонятно, о каких ограничениях для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы идет речь (по-видимому, следует указать, что это ограничения, связанные с замещением государственной должности), так как в противном случае можно сделать вывод, что любые ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленные федеральным законом в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы распространяться не будут.

8. В статьях 3 и 4:

в части второй статьи 3 слова "подпунктами "а", "б", "в", "д" части 3" заменить словами "пунктами "а", "б", "в" и "д" части третьей";

следует обратить внимание на то, что Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" N 192-ФЗ от 5 декабря 1995 года не определяет срок полномочий члена Совета Федерации, как указано в части 1 статьи 3 и пункте "в" части 2 статьи 4. Также обращаем Ваше внимание на то, что при ссылках на какой-либо нормативный акт следует название данного акта писать полностью и в кавычках;

в части 4 статьи 4 слова "частью 1 статьи 3" заменить словами "частью первой статьи 3".

9. Содержание части 4 статьи 6 проекта, определяющей порядок приостановления депутатом Государственной Думы военной службы, следует привести в соответствие с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" (статья 45).

Выплата денежного содержания по воинскому званию членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, приостановившим свою военную службу на время осуществления полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (часть 4 статьи 6), представляется юридически необоснованной, так как обязанности военной службы ими не осуществляются.

В части 5 статьи 6 есть ссылка на Федеральный закон "О федеральном бюджете на следующий финансовый год", но Федерального закона с таким названием не существует. В данном случае название Федерального закона не следует брать в кавычки.

10. В статье 10 слова "в соответствии с федеральным законом о подоходном налоге с физических лиц" заменить словами "в соответствии с Законом Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц".

11. В статье 14.1:

в части 2 слова "в части 1" заменить словами "в части первой";

считаем целесообразным поменять нумерацию данной статьи на "15, изменив при этом нумерацию последующих статей.

12. Положения части 1 статьи 16 необходимо привести в соответствие с названием статьи. В названии статьи идет речь о праве члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на получение и распространение информации, а в части 1 говорится об обязанностях должностных лиц аппаратов палат. С правовой точки зрения не следует в акте на уровне закона так детализировать норму и адресовать ее к структурным подразделениям аппаратов палат, поскольку полномочия этих подразделений определены Регламентами палат к положениями об этих подразделениях.

В части 2 статьи 16 слова "в соответствии с федеральным законом о государственной тайне" заменить словами "в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне".

Полагаем, что части 2, 3, 4 разделены искусственно, в связи с чем смысл содержащихся в них положений неясен и требует уточнения.

В частности, неясно, о проведении какой дополнительной проверки идет речь в части 3 (видимо речь идет о проверке правильности имеющейся информации). Предложенная редакция по существу наделяет указанные в части 2 органы полномочиями (по проведению дополнительных проверок), содержание которых требует пояснения. Если в части 2 идет речь об информации и консультациях, то в части 4 говорится об "ответе". Поэтому указанные положения требуют редакционного уточнения.

Относительно содержания части 5 данной статьи проекта необходимо отметить следующее. Если вопрос о наделении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы правом выступать по вопросам депутатской (своей) деятельности в средствах массовой информации действительно является предметом регулирования Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", то вопрос о порядке опубликования материалов (выступлений) депутатов в средствах массовой информации является предметом регулирования иных законов, и, в частности, Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" (см., в частности, статью 35), Федерального закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (статьи 5, 7, 9, 10, 11, 12).

Законопроект, вторгаясь в сферу законодательства о средствах массовой информации, не учитывает того, что это законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 5 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации"), а вопросы совместной компетенции в указанной сфере решаются в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Исключение из этого общего правила сделано лишь в статье 9 Федерального закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" в отношении государственных региональных СМИ, которое касается выступлений определенного круга депутатов (избранных по данному территориальному избирательному округу).

Что касается СМИ, учрежденных органами местного самоуправления, то эти вопросы должны решаться с учетом статей 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации.

В редакции статьи 16 действующего Федерального закона идет речь о праве депутатов выступать в государственных средствах массовой информации, определение понятия которых содержится в Федеральном законе "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (статья 3). Законопроектом по существу аналогичные требования устанавливаются в отношении всех средств массовой информации (органов, их выпускающих), независимо от направления их деятельности (специализации) и формы собственности, в том числе (как можно предположить) акционерных и других хозяйственных обществ (см. финансируемых частично из средств бюджетов). В связи с этим необходимо учитывать и положения других законодательных актов (в частности, Федерального закона "Об акционерных обществах" и др.), связывающих решение затрагиваемых вопросов с уставом, учредительным договором этих организаций. Поэтому положения законопроекта в этой части лишены достаточных правовых оснований.

Вряд ли можно согласиться и с упоминанием (как особой категории) СМП "которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей", тем более, что предусмотренные федеральным законом "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (статья 10) налоговые и другие льготы в отношении СМИ носят временный характер, срок действия которых, как известно, истекает 31 декабря 1998 года.

13. Название и содержание статьи 17 не согласуются между собой. Более точная формулировка дана в названии указанной статьи, которую было бы предпочтительно использовать соответствующим образом в содержании.

14. Распространение в статье 18 неприкосновенности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на их жилые, служебные помещения, багаж, транспортные средства, переписку, средства связи, а также на принадлежащие им документы, не согласуется в полной мере со способом раздельного регулирования Конституцией Российской Федерации неприкосновенности разных видов объектов (статьи 4, 22, 23, 25, 98, 122).

15. Требуется уточнить редакцию части 5 статьи 18 относительно "возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность...". Эти виды ответственности предусматриваются соответствующими законами, а никак не в случае возбуждения дела.

16. В статье 19 (части 2) после слов: "настоящего Федерального" пропущено слово: "закона".

17. В части 1 статьи 21 и части 4 статьи 30 перед словами федерального бюджета дополнить слово "средств".

18. Статью 22 о компенсации за причинение члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы увечья или иного повреждения здоровья, повлекшее стойкую утрату трудоспособности, следует привести в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 1084-1086). В частности, следует иметь в виду, что возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, должно осуществляться без зачета назначенной ему пенсии.

19. Название и содержание статьи 23 необходимо согласовать между собой, поскольку в них по-разному говорится о призыве членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы на военную службу и на военные сборы.

20. В части 1 статьи 24 необходимо сделать уточнение относительно трудовых прав членов Совета Федерации с учетом того, что эти гарантии могут быть установлены главам законодательных (представительных) и главам исполнительных органов субъектов Российской Федерации по должности, а не в связи с их членством в Совете Федерации. То есть, положения части 1 могут относиться только к депутатам Государственной Думы, которые работают в Государственной Думе на постоянной основе. В этой связи слова "члены Совета Федерации" из указанного пункта предлагается исключить. Кроме того, считаем целесообразным в данном пункте указать, что срок полномочий депутата Государственной Думы засчитывается (включается) при определении стажа муниципальной службы.

Согласно части 3 депутат Государственной Думы по окончании срока его полномочий вправе вернуться на прежнюю работу (занять прежнюю должность). Однако, этой частью не определен срок, в течение которого после окончания депутатских полномочий он может вернуться на свою прежнюю работу (занять прежнюю должность). Если следовать формулировке пункта, то в соответствии с законодательством о труде бывшие депутаты Государственной Думы должны реализовать это право на следующий рабочий день после окончания их полномочий, поскольку в противном случае срочный трудовой договор, заключенный с работниками, замещающими их должности, будет считаться продолженным на неопределенный срок. Вернуться же на прежнюю работу (занять прежнюю должность) депутату Государственной Думы на следующий день после окончания его полномочий, как правило, не представляется возможным. Учитывая изложенное, представляется целесообразным в части 3 указать срок, в течение которого бывшие депутаты Государственной Думы вправе вернуться на прежнюю работу (занять прежнюю должность).

21. В части 1 статьи 25 говорится о "денежном вознаграждении" депутата Государственной Думы. Между тем, в статье 46 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" записано, что члены Правительства за свою служебную деятельность получают денежное содержание. Учитывая, что депутаты Государственной Думы по материальному обеспечению приравниваются к членам Правительства Российской Федерации (см. части 4 и 5 статьи 26 проекта), считаем необходимым в статье 25 и других статьях проекта слова "денежное вознаграждение" заменить словами "денежное содержание". В частности, это замечание касается частей 1, 3, 4, 5, 7 и 9 статьи 26, части 1 статьи 27, части 1 статьи 39.

22. В части 2 статьи 26 записано, что члену Совета Федерации возмещаются расходы по проживанию в гостинице и суточные. Статьей же 34 проекта устанавливается, что материальное обеспечение деятельности члена Совета Федерации осуществляется за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом. В этой связи неясно, о каком возмещении расходов, связанных с осуществлением полномочий членами Совета Федерации, идет речь в части 1 статьи 26, поскольку, как следует из проекта, члены Совета Федерации никаких личных расходов по осуществлению своих полномочий не несут. С учетом изложенного, считаем, что часть 1 нуждается в конкретизации (уточнении).

В части 6 следует исключить слово "дополнительные", как излишнее, поскольку, как видно из проекта, член Совета Федерации и депутат Государственной Думы никаких иных материальных расходов по осуществлению своих полномочий не несут.

Часть 8 необходимо уточнить; предлагается его изложить в следующей редакции: "Депутату Государственной Думы возмещаются расходы по проживанию в гостинице или найму (поднайму) жилого помещения, а также суточные, связанные с проживанием вне его постоянного места жительства и осуществлением им полномочий".

23. Как следует из статьи 6, член Совета Федерации осуществляет свои полномочия на не постоянной основе. Поэтому записи в статье 27 об отпуске и пособии в отношении члена Совета Федерации из части 1 статьи 27 следовало бы исключить. Необходимо также исключить (как излишнее и вносящее неясность) второе предложение этой части.

Из части 2 статьи 27 проекта неясно, о каком действующем законодательстве идет речь, если продолжительность отпуска устанавливается данным законом. Ее предлагается исключить.

24. Название статьи 28 законопроекта и часть 1 этой статьи следует согласовать со статьей 46 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", где говорится о медицинском обслуживании и социально-бытовом обеспечении членов Правительства Российской Федерации.

Второе предложение части 2 не согласуется со статьей 29 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", согласно которой пенсия по инвалидности вследствие трудового увечья и профессионального заболевания назначается независимо от стажа работы.

Часть 3 устанавливает, что сумма пенсии и ежемесячной доплаты члена Совета Федерации составляет 80 процентов денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. Это не согласуется с общими принципами пенсионного обеспечения, по которым пенсия и доплата к ней устанавливаются исходя из денежного содержания лиц, замещавших соответствующие государственные должности. Кроме того, вызывает сомнение решение этого вопроса в данном законопроекте в отношении членов Совета Федерации, поскольку он осуществляет свои полномочия на непостоянной основе и вопрос пенсионного обеспечения лиц, являющихся руководителями законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, уже урегулирован законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В этой же части необходимо уточнить, о какой "общей сумме пенсии" идет речь.

Часть 4 статьи 28 проекта предусматривает право депутата Государственной Думы на назначение досрочной пенсии в соответствии с настоящим Федеральным законом. Однако в законопроекте отсутствует статья, определяющая условия, при которых она будет устанавливаться.

В части 5 статьи 28 необходимо уточнить, что будет финансироваться за счет средств федерального бюджета - ежемесячная доплата к пенсии или государственная пенсия, назначение которой проектом рассматриваемого федерального закона не предусмотрено.

В статье 28 проекта федерального закона в первом абзаце части 3 слова "частью 2" заменить словами "частью второй"; второй абзац части 3 после слов "установленной настоящим" дополнить словом "Федеральным".

25. В части 6 статьи 31 слова "частями 1-5" заменить словами "частями первой, второй, третьей, четвертой и пятой".

26. В статье 33:

в части 1 слова "г.Москве" заменить словами "городе Москве";

в части 2 слова "частью 1" заменить словами "частью первой".

Из части 1 указанной статьи неясен механизм предоставления члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы конкретного жилого помещения (кто и в каком порядке определяет вид предоставляемого им жилого помещения).

Пункт "а" части 1 нуждается в уточнении, так как в соответствии с жилищным законодательством (в частности, следует иметь в виду, что квартиры в общежитиях не предоставляются; не основана также на действующем законодательстве запись о проживании в "депутатском (парламентском) жилом доме".

Из пункта "б" следует исключить слова "в порядке и на условиях, предусмотренных жилищным законодательством", так как они вносят неясность в порядок предоставления служебного жилья на основании данного проекта закона.

В соответствии с терминологией жилищного законодательства и исходя из содержания части 1 предлагается в частях 2, 3 и 4 слова "жилая площадь" заменить словами "жилое помещение".

Из части 4 неясен смысл записи "может быть выплачена единовременная компенсация для приобретения жилья". Кроме того, последнее предложение следует дополнить, указав, что депутат Государственной Думы после получения единовременной компенсации лишается также права на проживание в служебном помещении и общежитии.

В части 5 требует уточнения запись: "до получения жилого помещения в соответствии с частями первой и четвертой настоящей статьи" (во-первых, в части 1 гостиница указана в качестве одного из видов жилого помещения, во-вторых, неясно, относится ли нет часть 4 к членам Совета Федерации, кроме того, следует иметь в виду, что в части 4 речь идет не о получении жилого помещения, а о выплате компенсации для приобретения в собственность жилья.

Часть 5 целесообразно дополнить после слова "бронируется" словами: "в установленном порядке", так как не все жилые помещения могут быть забронированы (в частности, жилые помещения, находящиеся в собственности граждан).

Последнее предложение части 8 предлагается исключить (как не относящееся к предмету данного закона и, следовательно, излишнее).

27. Положения, содержащиеся в частях 2, 3 статьи 34, не относятся к предмету регулирования федерального закона, проект которого рассматривается. Они имеют отношение к сфере бюджетного законодательства.

28. В статье 36 во втором предложении части 4 следовало бы указать, что трудовые обязанности помощников определяются в их должностных инструкциях.

В части 5 статьи 36 после слов "депутата Государственной" пропущено слово "Думы".

В последнем предложении части 5 записано, что в удостоверении помощника не допускается запись о его работе по трудовому договору (контракту) или на общественных началах. Считаем, что это предложение следует исключить в связи с чем, что отсутствие конкретной записи в удостоверении помощника об условиях его работы (по трудовому договору или на общественных началах) по-существу распространяет на помощников, работающих на общественных началах (то есть безвозмездно), права и льготы, установленные для помощников, работающих по трудовому договору. В частности, это касается права на бесплатный проезд на транспорте, которое предоставляется помощникам на основании удостоверения (см. пункт "в" части 2 статьи 38 проекта). Кроме того, следует иметь в виду, то исполнение обязанностей помощника на общественных началах нельзя считать работой (местом работы).

29. В части 11 статьи 37 слова "денежного вознаграждения" следует заменить словами "денежного содержания", что будет соответствовать терминологии статьи 17 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

30. Положения о вступлении в силу Федерального закона, о приведении других актов в соответствие с настоящим Федеральным законом, о распространении действия некоторых статей должны относиться не к новой редакции Федерального закона, а к Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В связи с этим новая редакция должна заканчиваться статьей 42, в конце которой следует поставить кавычки и точку после них.

Следует исключить слова "Глава 4. Заключительные положения".

31. Статью 43 новой редакции следует переименовать в статью 2 законопроекта. В части 2 данной статьи слова "части 3" заменить словами "части третьей"; в частях 2 и 3 слова "настоящего Федерального закона" заменить словами "Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

32. Статью 44 новой редакции следует переименовать в статью 3 законопроекта.

Статью 2 законопроекта исключить.

33. При подготовке законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении Правовое управление Аппарата Государственной Думы обращало внимание на необходимость заключения Правительства Российской Федерации, поскольку предполагаются дополнительные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Кроме того, согласно требованиям Регламента Государственной Думы к законопроекту, реализация которого потребует материальных затрат, должно было быть приложено финансово-экономическое обоснование.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, вообще не приведен, что не соответствует требованиям Регламента Государственной Думы.

34. Замечания лингвостилистического характера переданы в рабочем порядке в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.

Заключение подготовлено на основе замечаний специалистов отделов правовой экспертизы: по конституционному законодательству и правам человека; по гражданскому законодательству и природопользованию; по социальному законодательству; по финансовому, банковскому и бюджетному законодательству; отдела учета и систематизации законодательства.

По проекту постановления Государственной Думы "О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" замечаний нет.

Начальник Управления

В.Б.Исаков