Заключение на проект федерального закона "Об инженерно-технической сфере агропромышленного комплекса" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 12 мая 1998 г. N 2.2-15/246
по проекту федерального закона "Об инженерно-технической
сфере агропромышленного комплекса" и проекту постановления
Государственной Думы о принятии названного федерального
закона во втором чтении

Изучив по Вашему поручению от 21 апреля 1998 года проект федерального закона "Об инженерно-технической сфере агропромышленного комплекса" и проект постановления Государственной Думы о принятии названного федерального закона во втором чтении, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

При обсуждения проекта, на наш взгляд, полагаем необходимым учесть следующее.

Внутренняя логика законопроекта, противоречия между разделами,
главами, статьями, частями и пунктами законопроекта

1. Нуждается в дополнительном обсуждении определение предметной специфики инженерно-технической сферы агропромышленного комплекса, устанавливаемое в абзаце 4 статьи 1 проекта. Так, исходя из предлагаемого определения, в структуру инженерно-технической сферы входят лишь предприятия и организации по обеспечению агропромышленных товаропроизводителей техническими и энергетическими средствами производства и их обслуживанию. Вместе с тем, согласно абзацу 5 этой же статьи, в качестве участников данной сферы закрепляются также юридические и физические лица - агропромышленные товаропроизводители, а также органы государственного управления инженерно-технической сферой агропромышленного комплекса.

2. По тексту проекта необходимо согласовать круг органов государственной власти, включаемых в состав участников инженерно-технической сферы. Так, согласно абзацу 5 статьи 1 в состав участников инженерно-технической сферы включаются органы государственного управления инженерно-технической сферой агропромышленного комплекса, которые, в свою очередь, образуются из органов, осуществляющих управление агропромышленным комплексом, и органов, осуществляющие управление промышленностью (статья 4). Однако, исходя из текста проекта отдельные функции управления в данной сфере осуществляют также органы, осуществляющие управления машиностроением для агропромышленного комплекса (статья 6), органы государственной власти по обеспечению деятельности агропромсервиса (пункты 3, 4 статьи 7), органы государственной власти по статистике (статья 9), органы государственного технического надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации (статья 10), органы государственной власти Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (статьи 13, 14), органы государственной власти Российской Федерации по научному обеспечению инженерно-технической сферы агропромышленного комплекса (статья 18).

3. Представляется не достаточно определенной область законодательного регулирования, охватываемая настоящим проектом. В статье 3 проекта при определении предмета регулирования в инженерно-технической сфере агропромышленного комплекса устанавливается весьма широкий круг отношений, включаемых в данную область. Исходя из редакции статьи он, по существу, включает все отношения, в которые вступают участники инженерно-технической сферы. Предлагаемая трактовка предмета регулирования настоящего федерального закона ведет к тому, что практически любое отношение, возникающее между субъектами агропромышленной деятельности может быть включено в структуру инженерно-технической сферы. Такой подход с одной стороны неоправданно охватывает значительный комплекс иных правоотношений, возникающих в агропромышленной сфере, таких как отношения по производству продукции, ее сбыту, трудовые отношения, возникающие в данной области и так далее, а с другой - трансформирует границы самой инженерно-технической сферы, делая ее расплывчатой и не имеющей четкой определенности.

Постатейные замечания

1. Абзац восьмой статьи 1 проекта (см. "энергетические ресурсы -..,") следует согласовать со статьей 1 Федерального закона "Об энергосбережении". содержащей понятие "энергетический ресурс" и его определение.

2. Статьи 5, 6, 7, 9, 12, 13, 14, 18 и другие проекта регламентируют организацию, полномочия и функции органов исполнительной власти, действующих в соответствующих областях инженерно-технической сферы агропромышленного комплекса. Следует признать, что отдельные из устанавливаемых полномочий весьма широки и неопределенны, не позволяют точно установить направления деятельности соответствующей организационной структуры. В то же время, отдельные нормативные положения; закрепляемые в проекте, излишне, для законодательного акта, детализируют полномочия указанных структур, вторгаются в сферу их взаимодействия с иными подразделениями исполнительной власти и подлежат урегулированию в положении о соответствующем органе, утверждаемом Правительством Российской Федерации (статья 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

3. Наряду с федеральными органами государственной власти законопроект подробно регламентируют и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих соответствующие функции управления в инженерно-технической сфере.

Учитывая, что вопросы инженерно-технической сферы относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации) следует иметь в виду, что в соответствии с положениями статьи 73 Конституции России вне пределов ведение Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Таким образом законодательное регламентирование компетенции субъектов Российской Федерации в области может рассматриваться как вторжение в сферу определенную Конституцией в качестве самостоятельной сферы регулирования субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем вызывает определенные сомнения рациональность разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляющих указанную деятельность, поскольку сущностных отличий в компетенции указанных уровней государственных органов не усматривается, и, суля по тексту, компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации фактически дублирует положения компетенции органов государственной власти Российской Федерации применительно к региональным масштабам.

4. Требует доработки статья 5 проекта. В наименовании статьи и в ее тексте по разному называются государственные органы, компетенция которых регулируется. Так, согласно наименованию, это государственные органов управления инженерно-технической сферой агропромышленного комплекса, а в тексте определяется компетенция органов государственной власти, осуществляющих управление агропромышленным комплексом. При этом абзац первый пункта 1 статьи предполагает наличие нескольких органов государственной власти, осуществляющих управление агропромышленным комплексом, а абзац третий говорит об одном органе, осуществляющем указанную деятельность.

В том же абзаце третьем упоминаются другие службы органа государственной власти, осуществляющего управление агропромышленным комплексом. При этом остается не ясным характер взаимодействия указанных управленческих структур между собой и их организационная соподчиненность.

5. В статья 6 проекта предлагается урегулировать вопросы управления машиностроением для агропромышленного комплекса. Однако, если исходить из положений статьи 1 (абзац 9) проекта, согласно которым в состав машиностроения для агропромышленного комплекса включаются предприятия, изготавливающие технические средства производства для агропромышленных товаропроизводителей, то следует обратить внимание, что закрепление в законе форм управления этими предприятиями со стороны государственных органов противоречит общей концепции организации экономического механизма на основе рыночных методов хозяйствования.

6. Требует доработки статья 7 проекта. Представляется недостаточно согласованной предлагаемое регулирование структуры органов управления системой сервиса в агропромышленном комплексе. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 7 проекта координацию деятельности системы агропромсервиса обеспечивают органы государственной власти, осуществляющие управление агропромышленным комплексом. Однако пунктами 3 и 4 данной статьи предполагается выделить особые органы государственной власти по обеспечению деятельности агропромсервиса. Помимо того, следует иметь в виду, что согласно замечаниям Правительства Российской Федерации по рассматриваемому законопроекту, такие органы отсутствуют.

Абзац одиннадцатый пункта 3 статьи 7 проекта (см. "вовлечение в энергобаланс...") следует согласовать с положением абзаца десятого статьи 1 Федерального закона "Об энергосбережении" (см. "альтернативные виды топлива - ...").

Положение пункта 5 статьи 7 законопроекта следовало бы исключить из проекта, так как отношения в области энергосбережения являются предметом регулирования Федерального закона "Об энергосбережении". Кроме того, данный Закон не содержит положений, предусматривающих вхождение представителей агропромышленных товаропроизводителей - потребителей топлива и энергии в состав федеральных и региональных комиссий.

7. Положение пункта 1 статьи 11 проекта выглядит декларативно, так как не ясно, какие конкретно виды государственной защиты предусмотрены. Если пункт 1 предусматривает защиту гражданских прав (такой вывод можно сделать из анализа содержания статьи), то следует обратить внимание на то, что их защита осуществляется в соответствии с положениями статей 11, 12 ГК РФ.

Что касается положений пунктов 2, 3, 4 статьи 11 проекта, то данные гражданско-правовые отношения регулируются положениями статьи 1, глав 25, 27, 30 (см. параграфы 1, 3), 38, 39 и др. ГК РФ.

Пункт 5 статьи 11 содержит положение об определении Правительством Российской Федерации порядка реализации технических и энергетических средств производства. Однако, порядок поставки товаров установлен статьей 509 ГК РФ. Кроме того, не ясно, какие конкретно требования к средствам производства и услугам предусмотрено установить. Если предполагаются технические требования, то соответствующие положения следует сформулировать в иной статье проекта.

Учитывая изложенное, полагали бы целесообразным исключить из проекта статью 11, и, соответственно из названия главы III проекта - слова: "... и защита агропромышленных товаропроизводителей".

8. Статьи 12, 13, 14 содержат положения о стандартизации, метрологии, испытаниях и сертификации. Однако отношения в этих сферах регулируются Законом Российской Федерации "О стандартизации", Законом Российской Федерации "Об обеспечении единства измерений", Законом Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг". При необходимости в указанные законодательные акты могут быть внесены соответствующие изменения и дополнения.

9. Из содержания положения абзаца шестого пункта 2 статьи 15 проекта не понятно, что подразумевается под формами обеспечения и какие льготы предлагается установить.

Договор лизинга является гражданско-правовой сделкой (статья 665 ГК). Льготы не являются предметом гражданского законодательства (см. статьи 1. 2, 420 и др. ГК). Что касается налоговых льгот, то отношения в этой сфере регулируются налоговым законодательством.

В связи с этим данное положение было бы целесообразно исключить из статьи 15 проекта.

10. Отдельные положения статьи 18 проекта (см. абзацы восьмой - одиннадцатый пункта 3, абзац четвертый пункта 4) представляются декларативным, поскольку не ясен правовой механизм осуществления этих мер органами государственной власти.

11. Юридическая терминология используемая в проекте применительно к субъектам имущественных отношений не соответствует Гражданскому кодексу Российской Федерации и не унифицирована.

Так, в тексте проекта используются следующие термины и терминологические сочетания в соответствующих падежах: "юридическое и (или) физическое лицо" (см. абзацы третий и пятый статьи 1), "предприятие" (см. абзац девятый статьи 1, абзац восьмой пункта 2 статьи 5, абзацы шестой, седьмой, восьмой пункта 2 статьи 6 и другие статьи), "негосударственное предприятие" (абзац восьмой пункта 3, абзац шестой пункта 4 статьи 7), "предприятие и организация" (абзац двенадцатый пункта 2 статьи 6, название статьи 8, абзацы третий, шестой пункта 2 статьи 20), "совместные предприятия" (абзац четвертый пункта 2 статьи 20).

Указанные положения необходимо согласовать со статьей 23 и главой 4 ГК РФ (данная глава устанавливает перечень организационных правовых форм юридических лиц).

В целях унификации следовало бы использовать термин "организация". являющийся родовым понятием для юридических лиц различных организационных правовых форм.

12. В законопроекте используется значительное количество терминов, не раскрытых в понятийном аппарате и не имеющих четкого правового содержания, таких как элементно-агрегатные компоненты либо элементно-агрегатная база для сельскохозяйственных машин (абзац 9 статьи 1, абзац 7 пункта 2 статьи 6);

13. Законопроект нуждается в тщательной юридико-технической и лингвостилистической доработке.

14. Иные замечания будут переданы в рабочем порядке.

Проект постановления Государственной Думы "О проекте федерального закона "Об инженерно-технической сфере агропромышленного комплекса", согласно которому оформляется принятие названного федерального закона Государственной Думой во втором чтении, нуждается в технической доработке.

Начальник Управления

В.Б.Исаков