Письмо Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. N 4638п-П12 "О проекте федерального закона "Об основах обязательного социального страхования"

В Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона "Об основах обязательного социального страхования".

В связи с тем, что в представленных материалах отсутствуют сведения о предполагаемых расходах, связанных с реализацией данного законопроекта и покрываемых за счет средств федерального бюджета, не представляется возможным дать заключение по законопроекту в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, представленный законопроект требует серьезной доработки. Так, круг застрахованных лиц (ст.1) - заужен. В систему обязательного социального страхования включены только наемные работники. Такая категория трудозанятого населения, как самозанятые (индивидуальные предприниматели, фермеры и т.д.), не включена. Считаем это дискриминационной нормой, так как предлагаемое резко снижает уровень социальной защиты значительных слоев населения и является нарушением ст.39 Конституции Российской Федерации.

Не определен правовой статус и природа договорных отношений между страхователями и страховщиком (ст.11), а также правовой статус одного из субъектов социального страхования - страховщика. Из ст.13 и части четвертой ст.6 неясно, какими видами деятельности (коммерческого или некоммерческого характера) данный субъект может заниматься, каковы правовые и организационные формы его взаимоотношений с двумя другими основными субъектами права - страхователем и застрахованным. Отсутствуют механизмы, исключающие нестраховые случаи и периоды (выжидательные периоды до 3-х и более дней в случае временной нетрудоспособности, оплату которых проводить за счет средств работодателей). Не определена природа страховых средств и имущества различных видов социального страхования (ст.15). Проект закона не определяет собственника страховых средств. Данные вопросы требуют дополнительной проработки.

Учитывая изложенное, принятие указанного законопроекта в нынешней редакции Правительством Российской Федерации не поддерживается.

Вместе с тем сообщаем, что в Правительстве имеется определенный опыт разработки данной проблематики. Так, по поручению Правительства Российской Федерации работа над аналогичным законопроектом ведется с 1996 года Минтрудом России с участием ряда заинтересованных министерств и ведомств, в том числе внебюджетных социальных фондов. Вариант проекта данного закона был направлен на отзыв в субъекты Федерации, по результатам рассмотрения получены конструктивные замечания и предложения, аналитическая работа над которыми ведется Минтрудом России с участием членов Межведомственной комиссии по реформе социального страхования. Предполагается в ближайшее время завершить первый этап работы над законопроектом и достичь приемлемой степени его готовности.

     Приложение: замечания к  проекту  федерального  закона  "Об  основах

                 обязательного социального страхования" на 2 л.

Заместитель Председателя

Правительства Российской Федерации

О.Сысуев

Замечания
к проекту федерального закона
"Об основах обязательного социального страхования"

1. Важнейшая цель законопроекта (статья 1) состоит в формировании законодательной базы для создания принципиально новых для России правовых институтов социальной защиты работающих (и членов их семей) в форме отдельных видов обязательного социального страхования. Принципиально важным при этом являются формы, уровни и механизмы социальных гарантий. Между тем законопроект (часть вторая статьи 26) не определяет основных параметров, регулирующих размеры гарантированных государством выплат и компенсаций застрахованным по каждому виду социального страхования.

Сопоставление положений законопроекта и базовых конвенций Международной организации труда в области социального страхования и обеспечения (N 102, 103, 118, 121, 130, 157) позволяет рекомендовать при доработке законопроекта определить уровни и механизмы предоставления социальных гарантий в виде минимальных пропорций компенсационных выплат к величине утрачиваемой заработной платы (коэффициентов замещения) для различных случаев: одинокий работник, работник с иждивенцами, а также набора рекомендуемых полномочными медицинскими и медико-социальными учреждениями медицинских и реабилитационных услуг.

2. Частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, то есть не может осуществляться федеральным законом.

Таким образом, в силу прямого указания, содержащегося в Конституции Российской Федерации, соответствующий пункт статьи 5 законопроекта должен быть исключен.

3. Статья 9 законопроекта перечисляет виды обязательного социального страхования, которые скорее являются разновидностями страховых случаев (например, вместо пенсионного страхования указываются различные виды пенсий).

Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО) Международная организация труда (МОТ) под видами социального страхования понимает правовые институты социального страхования, объединяющие в себе различные страховые случаи, в основе группировки которых, в свою очередь, лежат различные виды социальных и профессиональных рисков. Поэтому в большинстве стран мира типичными видами социального страхования являются:

- пенсионное;

- медицинское;

- от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости;

- в связи с безработицей.

В этой связи важнейшая задача законопроекта состоит в упорядочении пространства социального страхования, создании 4-5 правовых институтов социального страхования, которые бы включали все возможные виды страховых случаев. При этом необходимо обеспечить координацию деятельности видов социального страхования по всем возможным жизненным ситуациям, например, оплата медицинских услуг для: работающих, безработных, получивших повреждение здоровья из-за общих и профессиональных заболеваний.

4. Частью второй статьи 26 предусматривается возможность дотаций финансовой системе обязательного социального страхования за счет средств федерального бюджета, позволяющая обеспечить выплату страхового обеспечения. Данная законодательная новация противоречит базовым принципам социального страхования - эквивалентности совокупных страховых платежей и выплат, а также автономности (от федерального бюджета) бюджетов отдельных видов социального страхования.

5. Статья 28 устанавливает пятилетнюю исковую давность по всем правоотношениям в сфере обязательного социального страхования. В ряде случаев, например, в случае развития профзаболеваемости латентный период составляет иногда 10-15 лет, данная норма будет ущемлять права застрахованных, а поэтому ее требуется уточнить.

6. Наряду с вышеизложенными замечаниями считали бы важным включить в круг первоочередных задач, которые предстоит решить при доработке законопроекта следующие: определить правовые рамки обязательного социального страхования в системе социальной защиты (отделить от правового поля личного страхования, с одной стороны, и социальной помощи, с другой); предложить механизмы, инструментарий и инфраструктуру по управлению социальными рисками (актуарные методы и центры); предусмотреть механизмы, исключающие нестраховые случаи и периоды (выжидательные периоды до 3-х и более дней в случае временной нетрудоспособности, оплату которых проводить за счет средств работодателей); разработать предложения по согласованию положений законопроекта с положениями гражданского и трудового кодексов.

Замечания подготовлены на основании заключений Минтруда России, Минэкономики России и внебюджетных социальных фондов.

Заместитель Руководителя Аппарата

Правительства Российской Федерации

Е.Арефьев