Заключение на проект федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 26 марта 1998 г. 2.2-15/2425
по проекту федерального закона
"Об основах обязательного социального страхования"
(1 чтение)

Изучив по поручению Комитета от 16 марта 1998 года проект федерального закона. Правовое управление сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
основным отраслевым законодательным актам

Рассматриваемый проект федерального закона направлен на регулирование отношений в сфере обязательного социального страхования. которое законопроект определяет как государственную систему правовых, экономических и организационных мер, направленных на осуществление защиты имущественных интересов граждан, связанных с их жизнью, здоровьем, трудоспособностью, пенсионным обеспечением.

Из анализа норм законопроекта можно сделать вывод, что регулируемые им отношения основываются не на гражданско-правовых принципах (равенство участников, невмешательство в частные дела, свобода договора и т.п.), а на властном подчинении одной стороны (страхователя) другой стороне (страховщику). В связи с изложенным представляется, что во избежание коллизий с главой 48 и другими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации в законопроекте должно быть четко определено, что обязательное социальное страхование является особым видом страхования, и на регулируемые проектом отношения не распространяются положения гражданского законодательства. В противном случае законопроект неминуемо войдет в противоречие с Гражданским кодексом Российской Федерации (в части возникновения и развития отношений по обязательному социальному страхованию, прав и обязанностей субъектов, управления системой обязательного социального страхования, управления организациями-страховщиками, контроля и ответственности в этой области), а также (поскольку в статьях 2 и 5 регулирование отношений в сфере обязательного социального страхования отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов) - с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому гражданское законодательство (а следовательно и страхование как один из институтов гражданского права) находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Положения статьи 2 требуют редакционного уточнения и согласования с положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации. Кроме того, из статьи следует исключить части 2 и 3, поскольку они дублируют положения части 5 указанной статьи Конституции.

Регулирование отношений в сфере обязательного социального страхования является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации). С учетом этого в статье 5 проекта достаточно ограничиться установлением полномочий Российской Федерации в данной сфере, так как согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Причем, определить необходимо именно полномочия Российской Федерации, так как органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и имеют собственную компетенцию (это же замечание относится к части первой статьи 16 проекта).

Кроме того, употребляемые в пункте "в" статьи 4, статье 5, части 1 статьи 16 понятия "федеральные органы государственной власти", "органы государственной власти" требуют уточнения и согласования со статьей 10 Конституции Российской Федерации, так как указанные понятия помимо органов законодательной власти охватывают также органы исполнительной и судебной власти.

Часть первую статьи 15 в части полномочий Правительства Российской Федерации следует согласовать с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Часть вторая той же статьи не согласуется с пунктом 2 статьи 6 проекта.

Статья 27. нуждается в уточнении и согласовании с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Постатейные замечания

В частях 2 и 4 статьи 1, пункте 3 статьи 6 слова "состоящих в трудовых отношениях" и "заключившие с работодателем трудовой договор" заменить словами "работающих по трудовым договорам", что будет соответствовать положениям законодательства о труде.

В статье 3 законопроекта:

представляется, что необходимо уточнить понятие объекта социального страхования, указав, что это имущественные интересы, связанные с жизнью, здоровьем, трудоспособностью, пенсионным обеспечением застрахованного лица, тем самым подчеркнув, что данный вид страхования является личным страхованием:

необходимо редакционно доработать понятие социального страхового риска, данное в указанной статье. Предлагаем следующую редакцию восьмого абзаца:

"Социальный страховой риск - предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование";

в абзаце 7 (определение страхового тарифа) следует уточнить, в процентах от чего считается ставка страхового взноса:

в абзаце 10 после слов "Обеспечение по обязательному социальному страхованию" добавить слова "(далее - страховое обеспечение)" и далее в тексте законопроекта использовать этот сокращенный вариант понятия (например, в пункте "г" части 3 статьи 5, в пункте 2 статьи 7, в пункте 1 статьи 24 и других законопроекта).

В пункте 1 статьи 6 слова "любой формы собственности" заменить словами "любой организационно-правовой формы".

Пункт 2 статьи 7 предлагаем изложить в следующей редакции:

"Страховым случаем является совершившееся событие, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату и выполнить иные обязательства перед застрахованным лицом в соответствии с законодательством".

Полагаем целесообразным положения статей 7 и 10 согласовать с положениями принятого Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", так как данным законопроектом предусматривается, что обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний является видом обязательного социального страхования.

В пункте "б" статьи 10 вместо слова "возрасту" следует записать слово "старости", что будет соответствовать части 2 статьи 1, подпункту "е" пункта 1 статьи 7.

В пункте "а" части 1 статьи 11 исключить слова "и соглашениями", как излишние (см. статью 15 КЗоТ Российской Федерации).

В подпункте "б" пункта 1 статьи 12, подпункте "к" пункта 1 статьи 13 вместо слов "судебном порядке" следует записать слово "суде" (см. статью 46 Конституции Российской Федерации).

Предоставленное застрахованному лицу в подпункте "в" пункта 1 статьи 12 право личного участия в управлении обязательным социальным страхованием носит декларативный характер, поскольку не определяет конкретных полномочий застрахованного лица в данной области.

В статье 13 законопроекта:

подпункт "е" пункта 1 необходимо согласовать с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", в связи с чем слова "с иском" заменить словами "с заявлением"; "в случае его неплатежеспособности" заменить словами "в случае его неспособности исполнить обязанность по уплате страховых взносов": слова "в целях получения возмещения понесенного материального ущерба" из указанного подпункта исключить, как не соответствующие Гражданскому кодексу Poccийской Федерации и целям конкурсного производства:

в подпункте "ж" пункта 1 слово "права" заменить словом "обязанности", поскольку выплата страхового обеспечения является обязанностью, а не правом страховщика: кроме того, в данном подпункте необходимо указать, что такое делегирование возможно лишь с передачей денежных средств на соответствующие выплаты;

в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации слова "предпринимателей без образования юридического лица" заменить словами "индивидуальных предпринимателей".

В подпункте "а" пункта 2 статьи 14 после слов "с момента государственной регистрации" добавить слова "в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя".

В концепции законопроекта недостаточно четко определена система обязательного социального страхования.

А именно, неясен правовой статус страховщиков и бюджетов обязательного социального страхования. Согласно пункту 2 статьи 6 страховщиками являются организации, создаваемые государством для реализации прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию. В статьях 17, 18, 19 проекта речь идет о бюджетах обязательного социального страхования как о самостоятельных субъектах страховой деятельности. Из текста статьи 18 следует, что бюджеты обязательного социального страхования являются бюджетами государственных внебюджетных фондов. Из текста статьи 19 следует, что страховые взносы поступают непосредственно в бюджеты обязательного социального страхования. Однако, из других положений законопроекта также следует, что страховые взносы аккумулируются непосредственно организациями-страховщиками (подпункт "д" части) статьи 5, часть 3 статьи 15, часть 2 статьи 16, подпункт "а" пункта 2 статьи 13 и др.), ими же производятся выплаты страхового обеспечения. Среди субъектов обязательного социального страхования (статья 6) не названы фонды обязательного страхования. Таким образом, нарушается внутренняя логика законопроекта.

При этом следует иметь в виду, что, согласно пункта 1 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страхователи вносят страховщику страховые взносы в соответствии с договором страхования или законом.

В статье 4 необходимо уточнить термин "автономность системы обязательного социального страхования", поскольку данной же статьей 4 определен принцип "государственного регулирование системы обязательного социального страхования", с учетом того, что статья 26 проекта закрепляет обязанность предусматривать выделение дотаций за счет средств федерального бюджета. Следует расшифровать термин "финансовая система обязательного социального страхования"

В части 3 статьи 5 дается исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные законы в области обязательного социального страхования. Однако в него не включен такой вопрос, как утверждение бюджетов конкретных видов обязательного социального страхования (пункт 2 статьи 17 проекта).

В подпункте "е" части 3 статьи 5 проекта к ведению федеральных органов государственной власти относится установление предельно допустимых страховых тарифов. Согласно абзацу 2 пункта 2 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страховые тарифы по обязательным видам страхования устанавливаются в законах об обязательном страховании. Следовательно, в соответствующих законах должны устанавливаться не предельные ставки тарифов, а тарифы непосредственно.

Пункт 2 статьи 8 следует отредактировать, так как в тексте фактически приравниваются оплата труда и доход. При этом следует иметь в виду, что доход является значительно более широким понятием, он может быть получен как в денежной так и в натуральной форме, и включает в себя, к примеру, пенсии, суммы, полученные от продажи имущества, доходы, полученные в порядке наследования н дарения и т.п. Следовательно, необходимо указать, какой доход служит базой для исчисления страхового тарифа. Это же замечание относится к подпункту "б" части 2 статьи 22 проекта.

Во второй части статьи 10 указывается, что индексация размера обеспечения по обязательному социальному страхованию, кроме единовременных выплат, производится в соответствии с федеральным законодательством. Из данного текста неясно, значит ли это, что индексация единовременных выплат не производится вообще или она производится в соответствии с какими-либо другими нормативными актами, а также, как данная норма будет действовать для единовременных выплат, которые рассчитываются на основе минимальной месячной оплаты труда.

В подпункте "а" пункта 1 статьи 13 следует уточнить, где страховщики принимают участие в обосновании страховых тарифов.

В подпункте "д" пункта 1 статьи 13 устанавливается, что страховщики имеют право взыскивать со страхователей в бесспорном порядке недоимки по страховым взносам, а также штрафы и пени. Данное положение следует согласовать с абзацем 2 пункта 1 статьи 13 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", которым установлено, что взыскание недоимки по налогам и другим обязательным платежам, а также сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством, производится с юридических лиц в бесспорном порядке, а с физических лиц - в судебном. Кроме этого, из данного текста следует, что организации-страховщики наделяются государственно-властными полномочиями.

В подпункте "б" пункта 1 статьи 14 следует уточнить, куда могут страхователи вносить предложения о размерах страховых тарифов. Кроме этого, перечень прав страхователей, представленный в пункте 1 статьи 14, является исчерпывающим, из чего следует, что страхователи не имеют права пользоваться льготами при уплате страховых взносов.

В части 2 статьи 16 устанавливается, что контроль за финансовой деятельностью организаций-страховщиков системы обязательного социального страхования осуществляется Счетной палатой Российской Федерации. Однако, данное положение представляется излишним, поскольку не создает правовых норм. В соответствии со статьей 12 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппарата) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на все другие организации, которые получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета, используют федеральную собственность либо управляют ею. Следовательно, если организации-страховщики входят в число перечисленных организаций, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на них в соответствии с указанным Федеральным законом.

Согласно части 3 статьи 15 организации-страховщики осуществляют оперативное управление закрепленным за ними имуществом, в том числе денежным средствами. В статье 18 указывается, что бюджеты обязательного социального страхования не входят составной частью в другие бюджеты и изъятию не подлежат. При этом следует указать, являются ли данные имущество и денежные средства федеральной собственностью.

В статье 20 проекта в части 1 указывается, что порядок разработки, рассмотрения и принятия тарифов страховых взносов регулируется специальным федеральным законом. Из текста следует, что федеральным законом о тарифах взносов на обязательное социальное страхование определяется только механизм определения тарифов, однако сами тарифы не устанавливаются, что не согласуется с положениями подпункта "е" части 3 статьи 5 проекта. Кроме этого, в части 2 статьи 20 проекта содержатся положения, относящиеся к порядку разработки тарифов, что создает внутреннее противоречие статьи 20. К тому же, отсутствует расшифровка термина "актуарные расчеты".

В пункте 2 статьи 21 полагали бы целесообразным исключить слова "в административном и уголовном порядке", поскольку возможно, привлечение виновных и к иным видам ответственности, например, дисциплинарной.

Положения части 3 статьи 22 о том, что виды выплат и доходов, на которые не начисляются страховые взносы, определяются Правительством Российской Федерации, следует согласовать с положением подпункта "ж" часта 3 статьи 5 проекта, которым установлено, что порядок взимания страховых взносов определяется в федеральном законе.

Положения пункта 1 статьи 23 повторяют положения подпункта "ж" части 3 статьи 5 проекта. Положения пункта 2 статьи 23 проекта относятся к порядку уплаты страховых взносов и согласно пункту 1 этой же статьи должны регулироваться отдельными законами о конкретных видах страхования.

В статье 25 устанавливается, что средства обязательного социального страхования хранятся в Центральном банке Российской Федерации, при этом банковские услуги предоставляются бесплатно. Однако в статье 23 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации" установлено, что средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России и вознаграждение по операциям с этими средствами не взимается. Если средства обязательного социального страхования являются средствами соответствующих государственных внебюджетных фондов, положения статьи 25 законопроекта представляются излишними, поскольку данный вопрос уже урегулирован действующим законодательством.

В редакционной доработке и согласовании с главой 12 Гражданского кодекса Российской Федерации нуждается статья 28.

В статье 30 не соблюдены требования пунктов "б" и "в" статьи 106 Регламента Государственной Думы, согласно которым непосредственно в текст законопроекта должны быть включены положения о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов или отдельных их положений, а также о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с данным законопроектом.

Замечания технико-юридического и лингвистического характера

Законопроект следует доработать с учетом требований законодательной техники в соответствии с которыми основным элементом в законодательных актах является статья, которая делится на части, а в случае сложности построения отдельных частей, насчитывающих по несколько нормативно-правовых предписаний - на пункты и подпункты. При этом при обозначении пунктов и подпунктов применяется их цифровое обозначение (пункты - арабская цифра с точкой, подпункты - арабская цифра с одной скобкой).

Начальник Управления

В.Б.Исаков