Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Государственной Думы РФ
от 2 марта 1998 г. N 22-15/2859
по проекту федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об основах государственной службы Российской Федерации",
внесенному Президентом Российской Федерации
и проекту постановления Государственной Думы
(I чтение)

Изучив по поручению Комитета от 18 февраля 1998 года проекты федерального закона и постановления Государственной Думы, Правовое управление сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
основным отраслевым законодательным актам

Как следует из пояснительной записки и пункта 1 статьи 1 законопроекта, предусматривается распространение действия Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" на государственные учреждения (в настоящее время он действует только в отношении государственных органов). То есть законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, и в этой связи он может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (часть 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Что касается предлагаемого распространения на работников государственных учреждений правового положения лиц, замещающих должности государственных служащих, то по существу речь идет о распространении статуса органов государственной власти на организации (юридические лица), учредителями которых являются органы государственной власти (государственные органы).

Такой подход входит в противоречие с Конституцией Российской Федерации (см. статьи 10, 11, 66, 77, 78. главы 4, 5, 6 и 7), поскольку на государственные учреждения возлагаются полномочия государственных органов.

Другими словами, Конституцией Российской Федерации не предусмотрено распространение правового положения государственных органов и лиц, замещающих соответствующие государственные должности, на государственные учреждения и их работников. Не предусмотрено осуществление государственными учреждениями полномочий государственных органов и конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.

Предлагаемые изменения статуса государственных учреждений не согласуются с действующими конституционными федеральными законами (см. например, Федеральные конституционные законы "О Правительстве Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации"), где упоминаются лишь органы власти (государственные органы), а не государственные учреждения.

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается организация, создаваемая собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

В этой связи из пункта 1 статьи 1 проекта неясно, какие конкретно государственные учреждения имеются в виду в данном случае и какие функции они будут выполнять.

Законопроектом предусматривается (см. пункты 2, 3 и 4 статьи 1 проекта) установление ограничений для лиц, замещающих государственные должности категории "А", а также усиление контроля за соблюдением ими этих ограничений. Указанные ограничения и меры дисциплинарного порядка не согласованы с соответствующими федеральными конституционными законами, где этот вопрос урегулирован в отношении конкретных лиц, замещающих должности категории "А" - членов Правительства Российской Федерации, судей и др. (см., например, статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и статьи 11, 13, 14, 15 и 18 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Неясно также, как эти положения будут применяться в отношении лиц, замещающих государственные должности категории "А" в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, имея в виду, что правовое положение указанных лиц определено конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

Имеются и другие положения законопроекта, которые нуждаются в существенной переработке.

В частности, пунктом 3 статьи 1 проекта устанавливается, что Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители, федеральные министры и другие лица, назначение и освобождение которых осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, могут быть временно отстранены от исполнения своих обязанностей на период проверки и до решения вопроса о привлечении их к ответственности, если они в установленный срок не представили в налоговые органы сведения о доходах и имуществе, или обнаружилась недобросовестность или неполнота представленных в документах сведений. Указанная форма отстранения от работы указанных лиц, замещающий государственные должности категории "А", противоречит Конституции Российской Федерации и действующему Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации".

Законопроект не согласуется с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" в части определения правового положения лиц, замещающих государственные должности категории "А", так как указанный Федеральный закон, исходя из его названия и содержания (за исключением пункта 1 статьи 1, где дается понятие "государственная должность категории "А"), регулирует лишь вопросы, касающиеся государственной службы и государственных служащих. Поэтому предлагаемые изменения в статью 8, 12, 14 и 21 (пункты 2-5 проекта) относительно установления для лиц, замещающих государственные должности категории "А", ограничений, предусмотренных для государственных служащих, а также установления порядка проверки сведений, необходимых для назначения на государственные должности категории "А", не являются предметом данного Федерального закона. В этой связи положения, касающиеся государственных должностей категории "А", из указанных пунктов проекта предлагается исключить.

Внутренняя логика законопроекта, противоречия между разделами,
главами, статьями, частями и пунктами законопроекта.

Законопроект содержит как внутренние противоречия и неясности, так и противоречия относительно действующего Закона Так, в пункте 1 статьи 1 вводится новое понятие "государственные учреждения", а в других пунктах этой статьи говорится только о государственных органах. Пунктом 1 также предусматривается установление перечня должностей, относящихся к государственным должностям категории "В" в федеральных государственных учреждениях и государственных учреждениях субъектов Российской Федерации. В этой связи неясно, будет ли утверждаться перечень государственных должностей категории "Б" в государственных учреждениях.

Как указывалось выше, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" регламентирует деятельность государственных служащих (замещающих государственные должности категории "Б" и "В"). Однако проектом в него включаются дополнения относительно правового положения лиц, замещающих государственные должности категории "А", которые не являются государственными служащими. При этом даже названия глав, куда вносятся дополнения, не изменяются. Они называются по-прежнему - "Основы организации государственной службы", "Основы правового положения государственного служащего", "Прохождение государственной службы".

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или
принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Перечень указанных актов не приведен.

Законопроект нуждается в юридико-технической доработке.

По проекту постановления Государственной Думы замечаний не имеется.

Заключение

на проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации " и в Закон РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР", внесенные в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президентом Российской Федерации.

1. В проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации":

- уточняется понятие "государственная должность", дополнительно к государственным должностям отнесены должности в государственных учреждениях. С этим дополнением следует согласиться, но к этому еще добавить должности работников государственных внебюджетных фондов и государственных банков (Центральный банк):

- уточняется перечень должностей, относящихся к категории "А". С уточнением следует согласиться, однако целесообразно развести должности, замещаемые в порядке назначения и в выборном порядке и не только в одной статье, а и в тех статьях, которые касаются должностей категории "А"*

- в качестве антикоррупционных мер вводятся нормы, распространяющие ограничения для государственных служащих на лиц, замещающих должности категории "А":

- вводятся нормы, устанавливающие порядок ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности категории "А", порядок представления указанными лицами сведений о доходах и имуществе и др., которые в целом упорядочивают правовое положение указанных лиц и также носят антикоррупционный характер.

2. В проекте федерального закона "О внесении дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и в Закон РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР вводятся нормы, позволяющие реализовать те дополнения в "основной закон" о госслужбе, которые изложены в п.1.

В связи с вышеизложенным Комитет рекомендует указанные законопроекты к принятию их Государственной Думой в первом чтении.

Начальник

Управления

В.Б.Исаков