Пояснительная записка к проекту федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"

Разрушение Союза ССР и возникновение вместо бывших Советских Социалистических Республик новых независимых государств создало практически не имеющую аналогов в мировой истории ситуацию, когда, образно говоря, в одночасье за пределами своей Родины оказалось более 25 миллионов россиян и лиц других национальностей, полностью ассимилированных в русскую культуру.

Перед этими людьми встали сложные, неизвестные ранее проблемы, связанные с неблагоприятной социально-политической, культурной и психологической ситуацией, с постоянным ущемлением юридических, социально экономических, образовательных прав этой части населения.

Время остро и решительно поставило вопрос о российских соотечественниках за рубежом, их правах и морально-политической и юридической ответственности России как правопреемника СССР за обеспечение российским соотечественникам достойной жизни вне пределов России.

В этой связи отношения с десятками миллионов российских соотечественников за рубежом, в первую очередь в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, становятся важнейшим фактором и приоритетным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации. Эти отношения подлежат регулированию на основании государственной политики Российской Федерации, закрепленной в законодательном порядке.

Накопленный опыт приводит к выводу о необходимости подготовки федерального закона о соотечественниках, который позволил бы заложить качественно новую основу для решения этой проблемы.

Именно в этой связи Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками выступил с законодательной инициативой по разработке проекта федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

К рассмотрению законопроекта были привлечены комитеты, комиссия Госдумы, депутатские объединения, а также заинтересованные федеральные министерства и ведомства Российской Федерации.

Следует особо отметить поддержку законопроекта со стороны Комитета Государственной Думы по культуре, который, по его просьбе, был решением Совета Государственной Думы от 17 декабря 1996 г. (протокол N 59, п.25) назначен соисполнителем подготовки законопроекта. Предложения Комитета по культуре были учтены в тексте законопроекта.

По проекту федерального закона были получены предложения и замечания от 12 заинтересованных федеральных министерств и ведомств (Минэкономики, Минсотрудничество, Минкультуры, Минюст, МИД, Миннац, МВД, Минобразование, Минфин, Минтруд, ГТК, Генеральная прокуратура), 7 комитетов Государственной Думы (Комитет по делам национальностей; Комитет по труду и социальной политике; Комитет по культуре; Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам; Комитет по туризму и спорту; Комитет по международным делам; Комитет по вопросам геополитики).

Кроме того, получены заключения от Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, от советника Президента Э.Паина, ряда организаций соотечественников в СНГ и странах Балтии, а также от Ассоциации "Родина", а также от отдельных ученых и крупных специалистов в области права.

На основе указанных замечаний и предложений первоначальный текст федерального закона был существенно доработан.

Участники парламентских слушаний, состоявшихся 1 апреля 1997 г., одобрили законодательную инициативу Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками и рекомендовали законопроект для рассмотрения в первом чтении.

В процессе дальнейшей работы над проектом закона были дополнительно получены замечания 12 заинтересованных организаций по тексту закона и проведено 2 июня 1997 г. заседание "круглого стола" по обсуждению законопроекта. Письменные и устные замечания и предложения были учтены в тексте законопроекта, предоставляемом для рассмотрения в первом чтении.

Законопроект рассматривался и был поддержан на заседании Совета соотечественников при Государственной Думе.

Предметом законодательного регулирования, предлагаемого в законопроекте, являются правоотношения с соотечественниками за рубежом. В основу законопроекта положена концепция, представляющая собой систему принципов деятельности Российской Федерации в соответствии с Конституцией, законодательством и международными договорами Российской Федерации и юридических норм, обеспечивающих эту деятельность, с целью претворения в жизнь государственной политики, которая предусматривает оказание соотечественникам за рубежом поддержки в защите ими своих прав.

Законопроект состоит из преамбулы и шести глав.

В главе I содержатся общие положения, в том числе определения понятий "соотечественники" и "соотечественники за рубежом" и нормы, касающиеся признания физическими лицами своей принадлежности к соотечественникам за рубежом и подтверждения их принадлежности к различным группам. В главе II подробно излагаются принципы и цели государственной политики в отношении соотечественников. Глава III посвящена правовым основам этих отношений в зависимости от принадлежности соотечественников к отдельным группам и от нахождения за пределами России или на ее территории. В главе IV изложены основополагающие принципы и определены главные направления деятельности по реализации государственной политики. В главе V устанавливаются организационные основы деятельности в области отношений с соотечественниками и, наконец, в главе VI говорится о порядке вступления закона в силу и возлагается на Президента Российской Федерации и Правительство принятие мер для юридического обеспечения реализации закона.

Законопроект носит рамочный характер, в нем закладываются основы для решения наиболее принципиальных юридических вопросов. В дальнейшем по мере надобности и увеличения материально-финансовых возможностей государства и других субъектов отношений с соотечественниками могут быть приняты другие законодательные и нормативные правовые акты, которые в совокупности с предлагаемым законом должны составить механизм правового регулирования этих отношений.

Ключевым моментом в законопроекте является определение понятия "соотечественники за рубежом". Определение охватывает все реально существующие, различные по своему происхождению, составу и правовому статусу группы соотечественников за пределами России.

Из определения вытекают юридические основания для дифференцированного подхода к отношениям с соотечественниками в зависимости от их принадлежности к различным группам, который должен быть закреплен в содержании соответствующих правовых норм. Такой подход - адекватное отражение фактически существующего положения вещей и нереально строить отношения с соотечественниками без учета специфики отдельных их групп.

Важная особенность законопроекта заключается в том, что закон призван будет регулировать правоотношения с лицами, проживающими за пределами России и в подавляющем своем большинстве состоящими в иностранном гражданстве. Эти обстоятельства могут вызывать озабоченность по поводу того, что закон может быть воспринят как вмешательство во внутренние дела других государств. Однако, во-первых, содействие соотечественникам со стороны России в обеспечении прав человека и основных свобод является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и тем самым одной из областей международного сотрудничества. Во-вторых, в своих отношениях с соотечественниками в других областях Россия применяет традиционные, давно сложившиеся формы и методы международных связей, предполагающие непременное соблюдение национального законодательства, отвечающего международным стандартам.

В законопроекте закладываются организационные основы для решения содержащихся в нем норм. Определяются российские участки (субъекты) отношений с соотечественниками, полномочия федерального центра и субъектов Федерации, органы государственного управления и контроля, устанавливаются обязанности государства в отношении соотечественников и российских участников, порядок финансирования, предоставления льгот и преимуществ и ведения государственного мониторинга. Специальная статья посвящена правам общественных объединений соотечественников.

В законопроекте, носящем рамочный характер и рассчитанном на действие в течение длительного времени, невозможно избежать элементов декларативности, если понимать под декларативностью официальное, программное заявление о намерениях, которые будут конкретизироваться в последующих правовых актах. Именно в таком программном смысле употребляются слова "поддерживает", "способствует", "содействует", "поощряет".

Законопроект представляет собой результат длительной и глубокой проработки, результаты которой нашли отражение в тексте представляемом на рассмотрение в первом чтении.