Заключение на проект федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (не действует)

Письмо Правового управления
Аппарата Государственной Думы
от 19 сентября 1997 г. N 2.2-15/2173

Направляю заключение по проекту федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

Приложение: на 4 листах.

Первый заместитель

начальника управления

В.А.Рощин

Заключение
по проекту федерального закона
"О государственной политике Российской Федерации
в отношении соотечественников за рубежом"
(первое чтение)

Рассмотрев проект федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" сообщаем следующее.

1. В названии и в тексте законопроекта в соответствии со статьей 61 Конституции Российской Федерации предлагаем слова "за рубежом" заменить словами "за пределами Российской Федерации".

2. Законопроект предусматривает реализацию государственных программ в отношении соотечественников за рубежом, в том числе и за счет средств федерального бюджета. Следовательно, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации данный законопроект может быть внесен в Государственную Думу при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Однако в числе сопроводительных документов заключение Правительства отсутствует.

3. Как мы полагаем, в данном законопроекте юридически необоснованным является распространение понятия "соотечественники" на всех граждан бывшего Союза ССР, подданных бывшей Российской империи и их потомков, а также лиц (независимо от их гражданства и подданства), проживавших в прошлом на территории Российской империи, РСФСР, и Союза ССР (статьи 1-3 проекта), исходя из принципа ответственности Российской Федерации перед бывшими гражданами Союза ССР на основе правопреемства Российской Федерации в отношении бывшего Союза ССР.

Исходя из значения термина "соотечественник" (Ожегов С.И. "Словарь русского языка"), каждый из граждан бывшего Союза ССР может именоваться соотечественником по отношению ко всем лицам, имевшим гражданство Союза ССР или родившимся в границах бывшего союзного государства.

Однако определение правового статуса соотечественника, применительно к новому государству - Российской Федерации, одному из многих, возникших на территории бывшего Союза ССР, имеет свои особенности.

Устойчивая правовая связь человека и государства реализуется через гражданство - правовой институт, регулирующий их взаимные права и обязанности.

Однако не по всем обязательствам бывшего Союза ССР, вытекающим из факта принадлежности людей к его гражданству, правопродолжением является Российская Федерация. Образовавшиеся на месте Союза ССР государства самостоятельно регулируют вопросы гражданства и каждое из них несет свою долю ответственности (т.е. является правопреемником) бывшего Союза ССР в отношении лиц, пожелавших стать их гражданами, а также граждан других государств и лиц без гражданства, находящихся на их территории (исходя из положений внутреннего законодательства и международно-правовых обязательств этих государств).

Поэтому считаем, что при определении юридического содержания понятия "соотечественник" применительно к новому государству - Российской Федерации необходимо исходить из положений Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", который и устанавливает правовой статус лиц, изъявивших желание поддерживать устойчивую правовую связь с Российским государством, становясь его гражданами.

Для лиц, ставших гражданами других государств, вопрос сохранения правовой связи с Российской Федерацией может быть решен путем приобретения двойного гражданства, что допускается Конституцией Российской Федерации (статья 62). Порядок приобретения двойного гражданства на основе указанного положения Конституции, по нашему мнению, должен быть конкретизирован Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", проект которого внесен Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы (письмо Президента Российской Федерации Пр-650 от 04.05.1997).

Таким образом, вопрос создания благоприятных правовых условий для осуществления связей с соотечественниками, находящимися в других государствах, и их государственной поддержки должен решаться путем углубленной проработки вышеуказанного законопроекта, а не путем внесения проекта нового закона.

4. Законопроект противоречит Конституции Российской Федерации в части распределения предметов ведения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Так, статья 27 проекта устанавливает полномочия субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками, в том числе участие в разработке и реализации федеральных программ, принятие и выполнение региональных программ, принятие собственных законов и иных нормативных правовых актов и т.д. На наш взгляд, в данной области такая постановка вопроса некорректна, поскольку отношения с соотечественниками в контексте данного законопроекта, очевидно, относятся к сфере внешней политики и международных отношений Российской Федерации, что является предметом исключительного ведения Российской Федерации (пункт "к" статьи 71 Конституции). В связи с этим положения статьи 31 проекта, предусматривающие финансирование за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации можно рассматривать как нарушение бюджетных прав субъектов Российской Федерации.

5. Подлежат исключению из текста законопроекта статьи 9 и 15, поскольку первая повторяет положения статьи 15 Конституции Российской Федерации, а содержание второй статьи относится к предмету регулирования Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации".

6. Серьезным недостатком законопроекта является его декларативность и неопределенность многих его положений о содержании государственной политики России в отношении соотечественников, а также отсутствие правового механизма осуществления прав, которыми наделяются соотечественники в соответствии с данным законопроектом.

7. Анализ законопроекта показывает, что при его исполнении игнорировались правила законодательной техники. Представляется, что нормативные положения статей 8, 9, 10, 11, 19, 32 проекта и некоторых других сформулированы без учета соотношения между категориями, определяемыми понятиями "нормативный правовой акт", "федеральный закон", "международный договор", "международный договор Российской Федерации", "правовая система", "принципы права".

Не корреспондируются между собой названия и содержание некоторых статей проекта, например, 6 и 7, в которых (судя по названию) делается неудачная, по нашему мнению, попытка сформулировать принципы и цели государственной политики Российской Федерации.

Проект недостаточно проработан с лингвистической точки зрения. Например, во многих статьях неоправданно используются в качестве синонимов слова "выходец" и "эмигрант".

В проекте зачастую используются понятие не имеющие юридического содержания (например, "национальная самобытность" - статья 2 проекта).

8. Поскольку законопроект затрагивает международно-правовую сферу, целесообразно, на наш взгляд, в соответствии с пунктом "б" части первой статьи 96 Регламента Государственной Думы иметь прогноз последствий его принятия на международные отношения Российской Федерации в виде заключения МИД России.

Заключение подготовлено совместно с Отделом правовой экспертизы законопроектов по конституционному законодательству и правам человека.

Отдел международного

права