Пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации"

Актуальность. Предлагаемый к рассмотрению законопроект устанавливает общие положения, цели, ключевые направления развития организационно-экономического механизма и разделения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации государственной молодежной политики в отношении лиц в возрасте от 14 до 30 лет (далее молодежь, молодые граждане) - общая численность которых в Российской Федерации более 30 млн. человек.

Основными целями государственной молодежной политики определены:

- социальное становление, культурное, духовное и физическое развитие молодежи;

реализация выдвигаемых ею общественно полезных инициатив, программ и проектов;

- наиболее полное участие молодежи в социально-экономической, политической и культурной жизни;

- расширение возможностей молодого человека в выборе своего жизненного пути, достижении личного успеха.

Концептуальная основа. Данный проект федерального закона ориентирован не только на дополнительное финансирование, а, главным образом, на оптимальное и адресное распределение и использование выделяемых бюджетами Российской Федерации (федеральным, региональными и местными) финансовых средств, создание благоприятных условий для привлечения внебюджетных финансовых источников на реализацию государственной молодежной политики.

Состояние проблемы. Государственная молодежная политика в республиках, краях, областях и других субъектах Российской Федерации осуществляется:

- федеральными органами исполнительной власти;

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В структурах исполнительной власти на федеральном уровне и в 87-ми субъектах Российской Федерации на региональном и местном уровнях созданы и функционируют органы по делам молодежи (1837 ед.), где работают более 15 тыс. чел.

В Российской Федерации действуют: 143 молодежных жилых комплекса (МЖК); 95 служб трудоустройства и профориентации молодежи (молодежные биржи труда и центры занятости молодежи); около двух тысяч социальных служб для подростков и молодежи; 12 центров содействия малому предпринимательству; 41 информационный центр для молодежи; 43 тысячи детских лагерей и здравниц, более 1700 профильных лагерей, где ежегодно отдыхает более 4,5 млн. человек; ряд других структур, занимающихся проблемами подростков и молодежи.

В настоящее время органами юстиции зарегистрировано 96 общероссийских и межрегиональных молодежных и детских организаций. Более 500 объединений зарегистрировано на региональном уровне.

I. Формирование нормативно-правовой базы государственной
молодежной политики.

Проведено совершенствование федерального законодательства, в котором в основном затронуты две области: образование и уголовно-правовые и социальные отношения. Приняты федеральные законы: "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (от 13.01.96 г. N 12-ФЗ); "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (от 22.08.96 г. N 125-ФЗ); "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (май 1995 г.). Вместе с тем, негативные тенденции, в частности в области образования, продолжаются. Государственное финансирование не позволяет обеспечить рациональную доступность образования для молодых граждан страны. Затраты на эту сферу реально составили в 1997 г. - 1,8% от ВВП, против 3,6% запланированных. Среди студентов стало меньше детей из семей рабочих и сельских тружеников. Обучение в негосударственных вузах доступно сегодня не более 20% молодых людей.

Новый Уголовный кодекс Российской Федерации (от 13.06.96 г. N 63-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 1997 г., содержит нормы, регулирующие уголовную ответственность несовершеннолетних (разд.V); устанавливает составы преступлений против семьи и несовершеннолетних (гл.20 разд. VII).

Приняты нормативные и правовые акты федерального уровня: указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по утверждению федеральной целевой программы "Молодежь России" и приданию ей статуса президентской; постановление Правительства Российской Федерация от 03.04.96 г. N 387 "О дополнительных мерах поддержки молодежи в Российской Федерации", где, в частности, предусматривается предоставление, начиная с 1997 г., за счет средств федерального бюджета безвозмездных субсидий малообеспеченным молодым семьям на строительство и приобретение жилья, своевременное финансирование и завершение строительства жилых объектов МЖК; координация деятельности министерств и ведомств по обеспечению занятости молодежи, включая временную занятость учащихся и студентов; поддержку молодежного предпринимательства и самозанятости, а также ряд других мер.

Рядом актов федерального уровня установлены меры государственной поддержки отдельных групп молодежи, прежде всего студентов и аспирантов (указы Президента Российской Федерации от 20.07.96 г. N 1067, от 16.11.96 г. N 1556, от 24.12.96 г. N 1759, постановление Правительства Российской Федерации от 24.06.96 г. N 741 и др.). Активизировалось ведомственное нормотворчество, в частности, Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации во исполнение Закона Российской Федерации "Об образовании", принятого в начале 1996 г., внесены предложения по дополнению и изменению в законодательство Российской Федерации.

После утверждения федеральной целевой программы "Молодежь России" и придания ей статуса президентской был выработан более определенный механизм финансирования государственной молодежной политики в рамках отдельной статьи бюджетного экономического классификатора, но проблема финансирования решается в целом неудовлетворительно. Фактическое финансирование мероприятий Программы из федерального бюджета за три полных года реализации (1995 - 1997 гг.) составило (здесь и далее в ценах 1998 г.) 42,4 млн. рублей (около 13% от расчетной потребности). Ожидаемые конечные результаты реализации Программы за этот период по многим направлениям не были достигнуты даже несмотря на то, что доля региональных и местных бюджетов в общем объеме финансирования мероприятий ежегодно возрастала (см. табл.1).

Табл.1. Фактические объемы финансирование работ по реализации молодежной политики из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ за 1994 - 1997 годы

тыс. руб.

Источник	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	Итого:
Федеральный бюджет	19140,8	15694,0	16270,0	10481,6	61586,4
Бюджет субъектов РФ	16792,7	90601,0	150195,9	190763,4	448353,0
Всего:	35933,5	106295,0	166465,9	201245,0	509939,4

Определенное влияние на развитие негативных тенденций в данной ситуации оказала также слабая нормативно-правовая база государственной молодежной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

По данным доклада Госкоммолодежи России Правительству Российской Федерации за 1996 - 97 гг. "Положение молодежи в Российской Федерации и государственная молодежная политика" основными (в большей части доминирующими) проблемами молодежи названы: продолжающееся социальное расслоение в молодежной среде; трудности в трудоустройстве и получении достойной и хорошо оплачиваемой работы; утеря равных шансов на получение образовательных, медицинских, социально-бытовых и других социальных услуг; возрастающее различие взглядов среди молодежи по мировоззренческим, политическим и культурным вопросам.

II. Проблемы реализации государственной молодежной политики.
Поиски эффективных путей их решения.

Правовые основы государственной молодежной политики в Российской Федерации, главные направления которой одобрены постановлением Верховного Совета Российской Федерации еще в 1993 г., до настоящего времени не корректировались (даже после принятия Конституции Российской Федерации). В условиях возникшей правовой неопределенности субъекты Российской Федерации взяли на себя инициативу по развитию законодательного обеспечения в этой сфере, и в 1996 - 1997 гг. законы о молодежной политике были приняты почти в 40 регионах, при этом активность законотворческого процесса в регионах нарастает. Вместе с тем следует отметить, что проверки, проведенные в 20 субъектах Российской Федерации Генеральной прокуратурой России, выявили грубые нарушения законодательства в сфере охраны жизни и здоровья детей и молодежи.

Демографическая ситуация. С 1987 г. по 1996 г. в России родилось почти на 6 млн. детей меньше, чем за предыдущие 10 лет. Количество молодых людей в возрасте до 16 лет за этот же период сократилось на 3 млн. человек. Повсеместно сокращается количество браков (в 1996 г. на 19% по сравнению с предыдущим годом). В 1996 г. на 1000 заключенных браков приходилось 650 разводов (в 1995 г. - 620). До 70% разводов приходится на молодые семьи. Уже сегодня сложная демографическая ситуация существенно сказывается на темпах социально-экономического развития. По оценкам специалистов, если не принять кардинальных мер по снижению смертности и повышению рождаемости, численность населения к 2040 г. может сократиться в два раза, что прямо угрожает национальной безопасности страны.

Состояние здоровья молодежи. В 1996 - 1997 годах общая заболеваемость в молодом возрасте снизилась, но продолжает в целом оставаться на высоком уровне. В последние годы здоровье молодежи в еще большей мере подверглось риску особо опасных заболеваний. Если по злокачественным новообразованиям особого роста нет, то по активному туберкулезу - уровень заболеваемости молодежи (от общего числа заболевших) поднялся с 33 до 49%; заболеваемость сифилисом среди подростков и молодежи с 1990 по 1996 годы возросла в 6,8 раза. В расчете на 100 тыс. населения страны уровень заболеваний сифилисом в группе 15 - 17-летних женщин превысил в 1996 г. соответствующий показатель 1990 г. в 67,8 раза; при этом 15 - 29-летние молодые люди составили 63% от всех заболевших сифилисом. Это положение приобретает драматический характер и резко негативно влияет на демографические показатели рождаемости. Аналогичные данные можно привести и по другим видам заболеваний. В частности, практически во всех интернатах, где содержатся несовершеннолетние, лишенные попечения родителей, не хватает лекарственных средств, медицинского оборудования, не проводится диспансерное наблюдение. Во многих государственных и муниципальных учреждениях, находящиеся под их патронажем несовершеннолетние граждане систематически не доедают. Проверки выявили многочисленные случаи нецелевого расходования должностными лицами бюджетных средств, нередко - в корыстных целях. На начало 1997 г. число детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения, выросло до 572,4 тыс. Высок уровень детской смертности. Россия по этому показателю занимает 117 место среди 189 стран. Даже частичное решение этой проблемы, предусмотренное в рамках данного законопроекта, позволит обеспечить экономию государственных средств (предотвратить экономический ущерб) в объеме около одного млрд.руб. в год.

Продолжает оставаться высокой молодежная безработица и преступность. Если на 10 тыс. взрослых приходится 117 преступлений, то среди подростков - их 230. Как свидетельствуют данные вышеупомянутого доклада, при сохранении текущего состояния дел в ближайшем будущем не ожидается положительного изменения криминогенной ситуации, как то: экспансии наркобизнеса (среди лиц, потребляющих наркотики, более 2/3 составляют молодые люди до 30 лет); беспризорности, безработицы (доля молодых людей среди зарегистрированных безработных в 1997 г. составила 35%); дезертирства юношей из армии; распространения криминальных способов обеспечения успешности в негосударственном секторе экономики и в малом предпринимательстве (где из 10 млн. занятых 80% молодежь) и т.д.. Следует отметить, что 1% роста безработицы увеличивает преступность на 2%. Расчеты убедительно подтверждают, что решение данной проблемы позволит в ближайшие 3 - 4 года создавать (ежегодно) не менее 200 тыс. рабочих мест; предотвратить экономический ущерб не менее, чем на 1,3 млрд.руб. и обеспечить в последующем получение прибыли, главным образом, от рациональной организации молодежного предпринимательства - не менее 1,0 млрд.руб.

Остаются неурегулированными вопросы государственной поддержки предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, обеспечивающих профессиональную подготовку и обучение, трудоустройство, вторичную или временную занятость несовершеннолетних, а также учащейся молодежи. По данным Минтруда России в 13 регионах России в 1997 г. уровень безработицы превышал 40%, на Алтае и в Северной Осетии - 45%, в Дагестане - 57%. Опыт развитых стран показывает, что для эффективной борьбы с безработицей (среди молодежи она составляет 35% от зарегистрированных на бирже труда), 25% безработных должны проходить профессиональное обучение. Однако, в условиях развития рыночных отношений малоприменимыми оказались такие механизмы содействия занятости молодежи, как квотирование рабочих мест, заключение контрактов на подготовку специалистов и другие меры, предусмотренные КЗоТом Российской Федерации. Расчеты свидетельствуют, что эффективность реализации этого блока законопроекта (включая решение комплексных проблем системы высшего и среднего специального образования и его инфраструктуры, а также студентов, преподавателей, молодых ученых как стратегического ресурса интеллектуального развития России) обеспечит занятость молодого населения страны (не менее 600 тыс.чел.), а также прибыль в объеме 45,0 - 50,0 млн.руб. в год.

III. Расчетные объемы финансирования законопроекта

Одним из основных направлений реализации государственной молодежной политики выступает осуществление президентской целевой программы "Молодежь России". В связи с этим основной объем расходов по реализации указанной Программы приходится на федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты.

Табл. 2. Объемы финансирования государственной молодежной политики в рамках президентской программы "Молодежь России" (1998 - 2000 гг.)

N п/п	Направления и подпрограммы	Объемы фи- нансирования (млн.руб.)
1. 2.	Общий объем финансирования работ на peaлизацию прог- раммы составляет: - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники Из них по направлениям работ: 1. Формирование условий для гражданского становления, духовно-нравственного и патриотического воспитания мо- лодежи, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники Решение социально-экономических проблем молодежи, в том числе: 2.1. Пути решения жилищной проблемы молодежи, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 2.2. Социально-экономическая поддержка молодой семьи, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 2.3. Поддержка молодежного предпринимательства, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 2.4. Решение вопросов занятости молодежи, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 3. Интеллектуальное и физическое развитие молодежи, в том числе: 3.1. Поддержка талантливой молодежи, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 3.2.Развитие художественного творчества молодежи, все- го - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 3.3. Создание системы поддержки массового детского и молодежного спорта, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 3.4. Международное молодежное сотрудничество, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 3.5. Государственная поддержка деятельности детских и молодежных объединений, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 4. Социальная поддержка и защита молодежи, в том чис- ле: 4.1. Правовая защита и социальная адаптация молодежи, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 4.2. Формирование и развитие системы клубов и социаль- ных служб для молодежи, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 4.3.Развитие системы детского, молодежного и семейного отдыха, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 5. Обеспечение реализации программы 5.6. Создание системы информационного обеспечения молодежи и молодежной политики, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 5.2. Создание системы подготовки и переподготовки го- сударственных служащих и специалистов по работе с мо- лодежью, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники 5.3. Система управления и контроля за реализацией программы, всего - федеральный бюджет - бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты - внебюджетные источники	1492,705 155,530 1337,175 уточняются 96,944 24,758 72,186 уточняются 43,807 12,307 31,5 - 22,219 7,719 14,5 - 50,247 12,605 37,642 - 46,05 14,18 31,87 - 12,124 4,14 7,984 - 79,935 6,768 73,167 20,145 3,581 16,564 - 18,73 9,18 9,55 - 10,25 5,75 4,5 - 25,855 6,785 19,07 - 32,815 14,08 18,735 - 985,335 13,665 971,67 - 34,91 12,055 22,855 - 12,593 7,6 4,993 - 0,75 0,36 0,39 -

Даже при объемах финансирования из федеральных средств Президентской целевой программы "Молодежь России" в 1997 году (10481,6 тыс.руб.) удалось сдержать рост некоторых неблагоприятных показателей.

Реализация вносимого на рассмотрение законопроекта кроме вышеназванных расходов на финансирование Программы потребует выделения на реализацию основных мероприятий осуществления государственной молодежной политики в Российской Федерации на период 1998 - 2000 гг. дополнительных средств из бюджетов всех уровней и источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации, в следующих объемах:

- на реализацию мер в области охраны здоровья молодежи и содействия ее здоровому образу жизни, государственной поддержки молодой семьи - 12,0 - 12,1 млрд.руб.;

- на осуществление мероприятий по гражданскому и патриотическому воспитанию молодежи, на стимулирование общественно значимой молодежной инициативы - 14,7 - 14,8 млрд.руб.;

- на меры по содействию образованию молодежи, по созданию необходимых условий для проявления экономической самостоятельности молодых граждан и реализации их права на труд - 22,0-22,1 млрд.руб.;

- на оказание социальных услуг молодежи - 19,3-19,4 млрд.руб.;

- на информационно-аналитическое обеспечение и координация мероприятий государственной молодежной политики - 24,0-24,1 млрд.руб.

Общий объем указанных расходов для реализации основных целей данного законопроекта за трехлетний период (1998 - 2000 годы) составит около 90,0 млрд.руб. или соответственно 30,0 млрд.руб. в год. Указанный объем расходов включает в себя все виды расходов государства на решение названных проблем среди молодежной группы населения страны (здравоохранение, образование, воспитание, сфера занятости, социальная защита и обслуживание).

При расчете величины показателей (на уровне народного хозяйства и субъектов Российской Федерации) в состав результатов в стоимостном виде включены и использованы величины, приведенные в Ежегодном статистическом сборнике за 1996 - 97 гг., а также в ежегодном докладе Государственного комитета Российской Федерации по делам молодежи Правительству Российской Федерации за 1996 - 97 гг. Проведенные расчеты свидетельствуют, что окупаемость выделяемых бюджетных средств согласно данному законопроекту может быть обеспечена за счет: а) ежегодного предотвращения экономического ущерба, связанного со снижением затрат государства на содержание безработных, и снижения числа уголовно наказуемых преступлений в объеме - 693 млн.руб., благодаря снижению общего числа заболевшей молодежи, особенно подверженных наркомании и алкоголизму - 3950 млн.руб. и т.д.; б) ежегодного получения прибыли по отдельным разделам законопроекта, в частности, за счет прироста занятых в молодежном предпринимательстве в объеме - 1000 млн.руб., благодаря подготовки и переподготовки молодых специалистов - 42 млн.руб., развитие МЖК - 120 млн.руб. и т.д. Расчетный срок окупаемости вложенных средств из федерального и регионального бюджетов не превысит 1,5 - 2,0 года.

Механизм финансовой поддержки на реализацию мероприятий государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации может быть заложен при определении объемов трансфертов из федерального бюджета в субъекты Российской Федерации.