Решение Свердловского областного суда от 17 сентября 2019 г. по делу N 3а-284/2019

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В,

при секретаре Прониной Ю.П,

с участием представителей:

административного истца - Полкова А.А,

административного ответчика - Карамышева А.Г,

заинтересованного лица - Дульцевой Е.С,

прокурора Волковой Марии Николаевны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сорокина Михаила Ивановича о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

24 января 2008 года Думой Сысертского городского округа принято решение N 323, которым утверждены прилагаемые к этому решению Правила землепользования и застройки на территории Сысертского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки); первоначальная редакция принятых Правил землепользования и застройки не содержала в своём составе карты градостроительного зонирования.

29 июня 2017 года Думой Сысертского городского округа принято и в установленном порядке опубликовано (т. 1 л.д. 196), а также размещено на официальном сайте в сети Интернет, решение N 628, которым внесены изменения Правила землепользования и застройки. В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 принятого решения (т. 3 л.д. 153) часть III "Карта градостроительного зонирования. Карта зон с особыми условиями. Условные обозначения" изложена в новой редакции (л.д. 159-161). Учитывая значительные размеры городского округа, карта разделены на фрагменты; принятая редакция нормативного правового акта содержит фрагмент карты N 48, устанавливая и вводя зонирование территории деревни Шайдурово (т. 1 л.д. 245 и 191).

Принимавшиеся после 29 июня 2017 года решения представительного органа местного самоуправления о внесении изменений в Правила землепользования и застройки не вносили изменений в вышеназванный фрагмент 48 карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки.

Таким образом, действующие Правила землепользования и застройки определяют место расположения земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:1401002:376 и 66:25:1401002:377 как зону общего пользования.

Сорокин М.И. (собственник двух вышеназванных земельных участков) обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив 17 сентября 2019 года свои требования (т. 4 л.д. 74) просит признать недействующими Правила землепользования и застройки в части установления зоны общего пользования относительно места расположения принадлежащих ему земельных участков.

Представители Думы Сысертского городского округа и администрации Сысертского городского округа требования административного истца не признали. Считая не нарушенными права и законные интересы Сорокина М.И, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Волковой М.Н, полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Законом Свердловской области от 25 октября 2004 года N 147-ОЗ муниципальное образование Сысертский район с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа. Решением Сысертского районного Совета от 16 июня 2005 года N 81 принят Устав Сысертского городского округа (далее - Устав); из содержания пункта 2 статьи 3 Устава следует, что деревня Шайдурово входит в состав территории городского округа.

Из положений статей 22, 23, 44-46 Устава следует, что Дума городского округа, состоящая из двадцати депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Утверждение правил землепользования и застройки территории городского округа, также как и внесение изменений в них, по представлению Главы Сысертского городского округа, относится к числу полномочий Думы городского округа. Основной формой деятельности Думы городского округа являются заседания. Решения Думы городского округа входят в систему муниципальных правовых актов городского округа, принимаются на её заседаниях открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием. Принятый Думой городского округа нормативный правовой акт визируется председателем Думы городского округа и в течение десяти дней со дня принятия направляется для подписания и обнародования Главе Сысертского городского округа. Официальным опубликованием муниципальных правовых актов и иной официальной информации является публикация их полного текста в издании "Вестник Сысертского городского округа". Помимо этого, предусмотрено и допускается, что формами обнародования муниципальных нормативных правовых актов являются также размещение их полного текста в иных средствах массовой информации, в том числе электронных (через сеть "Интернет").

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учётом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Как видно из материалов административного дела, постановлениями Главы Сысертского городского округа от 26 февраля 2015 года N 91 и 82 утверждены Положение о комиссии по землепользованию и застройке Сысертского городского округа и состав комиссии (т. 2 л.д. 8-22).

В течение 2016 года органом местного самоуправления принималось и публиковалось несколько постановлений о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки (т. 2 л.д. 23-104).

Постановлением от 03 февраля 2017 года N 35 (т. 2 л.д. 105) назначены публичные слушания по подготовленному проекту внесения изменений (т. 2 л.д. 106-128); утверждён порядок проведения публичных слушаний (т. 2 л.д. 129-132), упоминающий также и деревню Шайдурово (л.д. 131). Постановление опубликовано в установленном порядке (т. 2 л.д. 133-196).

Итоговые протоколы публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний, подтверждение их опубликования (в том числе, и касающиеся деревни Шайдурово - л.д. 204), представлены Думой Сысертского городского округа для подтверждения соблюдения установленной процедуры в материалы рассматриваемого дела (т. 2 л.д. 197-268).

Согласованный должностными лицами администрации городского округа проект муниципального нормативного правового акта вместе с пояснительной запиской и дополнительно приложенными документами направлен в представительный орган местного самоуправления (т. 3 л.д. 1-39).

23 марта 2017 года Думой Сысертского городского округа на очередном заседании принято решение N 591, которым утверждено внесение изменений в Правила землепользования и застройки (т. 3 л.д. 40-58).

На принятый Думой Сысертского городского округа нормативный правовой акт межрайонным прокурором 19 апреля 2017 года принесён протест. По мнению прокурора, принятое решение содержало ряд различий в сравнении с первоначальным проектом. В приятом решении появились дополнения, которых ранее не было; оказались исключены два фрагмента картографической информации (л.д. 60). Протест прокурора удовлетворён решением от 27 апреля 2017 года N 609, принятым на заседании представительного органа местного самоуправления; ранее принятое решение 23 марта 2017 года N 591 отменено Думой Сысертского городского округа (т. 3 л.д. 59-88).

07 июня 2017 года проект нормативного правового акта повторно направлен администрацией городского округа в Думу Сысертского городского округа (т. 3 л.д. 90). Поступивший проект рассматривался 27 июня 2017 года на совместном заседании постоянных комиссий (т. 3 л.д. 91-128) и по результатам обсуждения этот проект рекомендован к рассмотрению с учётом корректировок, сформированных на заседании комиссии (т. 3 л.д. 119).

29 июня 2017 года на очередном заседании Думы Сысертского городского округа депутаты необходимым количеством голосов (тринадцать депутатов из шестнадцати присутствовавших на заседании) приняли решение N 628 (т. 3 л.д. 131-152), о частичном признании которого недействующим заявлены требования в данном административном деле.

Принятое решение, оформленное в виде надлежаще заверенной копии (т. 3 л.д. 153-171) также представлено и имеется в материалах дела; в том числе, содержит оспариваемую карту градостроительного зонирования (л.д. 159), а также (л.д. 171) увеличенный фрагмент N 48 (деревня Шайдурово).

Полный текст муниципального нормативного правового акта опубликован 06 июля 2017 года в издании "Вестник Сысертского городского округа" (т. 1 л.д. 192); вступил в законную силу; размещён на сайте в сети Интернет.

Проанализировав установленные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом; установленная процедура принятия в целом соблюдена; существенных нарушений, при наличии которых допустимо было бы признать нормативный правовой акт недействующим, не установлено. Решение опубликовано и в надлежащем порядке доведено до всеобщего сведения.

Постановлением администрации Сысертского городского округа от 29 апреля 2013 года N 1399 утверждён проект планировки территории малоэтажной застройки в деревне Шайдурово (т. 2 л.д. 1). Из содержания проекта, из использованных условных обозначений, в ходе судебного заседания, с участием представителей сторон, установлено, что на месте расположения земельных участков административного истца проект планировки предусматривает размещение зданий и сооружений общественного назначения (спортплощадка, площадка для отдыха, детская игровая площадка), а также коммунального назначения (пожарный резервуар и трансформаторная подстанция).

Впоследствии решением Думы Сысертского городского округа от 08 августа 2013 года N 225 (т. 1 л.д. 241 и 242) утверждён генеральный план Сысертского городского округа применительно к территории деревни Шайдурово. Как видно из утверждённого генерального плана, учитывая ранее утверждённый проект планировки, эта же территория (на которой расположены земельные участки административного истца) определена и установлена муниципальным законодателем как "общественно-деловая зона".

Как уже установлено судом, и это не оспаривается сторонами, земельные участки административного истца при принятии оспариваемой части Правил землепользования и застройки и установлении территориальных зон, отнесены и определены как "зона общего пользования".

Следует отметить, что территория общего пользования определяется законодателем как территория, предназначенная для беспрепятственного использования неограниченным кругом лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), границы которой обозначаются красными линиями (пункты 11 и 12 статьи 11 Градостроительного кодекса Российской Федерации). На земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, в результате градостроительного зонирования, в состав общественно-деловых зон (части 4 и 5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации) могут включаться:

1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;

4) общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

При этом, территории общего пользования, в силу их предназначения для беспрепятственного использования неограниченным кругом лиц, не относятся и не имеют никакого отношения к общественно-деловым зонам.

Таким образом, рассматриваемая территория первоначально определена в проекте планировки для размещения объектов общественного и коммунального назначения; впоследствии принятый генеральный план (последовательно) установили определилдля этой территории "общественно-деловую зону", а принятые позднее Правила землепользования и застройки установили для этой же территории "зону общего пользования".

Между тем, в силу императивных требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования. Производным требованием соблюдения этого принципа является требование о строгом соответствии территориальных зон функциональным зонам, определённым генеральным планом.

Установленная "зона общего пользования", на которой находятся земельные участки административного истца с кадастровыми номерами 66:25:1401002:376 и 66:25:1401002:377, не соответствует генеральному плану, потому что эта же территория обозначена на генеральном плане как "общественно-деловая зона". Такое установление муниципальным законодателем зоны общего пользования в Правилах землепользования и застройки, не соответствующее генеральному плану, по мнению суда, следует признать недействующим, удовлетворив в связи с этим требования административного иска.

Учитывая особенности рассмотрения дел в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, не подменяя и не вторгаясь в достаточно широкое и самостоятельное усмотрение муниципального законодателя, не осуществляя градостроительное нормотворчество, никоим образом не предрешает дальнейшей судьбы проверенной нормы (в данном случае - части карты градостроительного зонирования), которая признаётся недействующей. То есть, признавая норму недействующей, суд не вправе обсуждать и высказывать суждения о том, каким же образом в дальнейшем должна быть разрешена ситуация по причине исключения судом из системы правового регулирования оспоренной административным истцом части нормативного правового акта.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление Сорокина Михаила Ивановича о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда фрагмент 48 карты градостроительного зонирования (приложение N 3) Правил землепользования и застройки на территории Сысертского городского округа, утверждённых решением Думы Сысертского городского округа от 29 июня 2017 года N 628 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории Сысертского городского округа, утверждённые Решением Думы Сысертского городского округа от 24 января 2008 года N 323 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Сысертского городского округа" (в редакции от 01 марта 2016 года N 513), в части установления зоны общего пользования относительно места расположения земельных участков с кадастровыми номерами 66:25:1401002:376 и 66:25:1401002:377, принадлежащих административному истцу.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в Вестнике Сысертского городского округа и (или) на официальном интернет сайте Сысертского городского округа.

Решение суда может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме, путём подачи апелляционной жалобы через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 02 октября 2019 года.

Судья

М.В. Старков