Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об исполнении бюджета Государственного фонда занятости населения Российской Федерации за 1997 год" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об исполнении бюджета Государственного фонда занятости населения Российской Федерации за 1997 год"

Федеральный закон "О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1997 год" принят 19 июля 1997 года.

Тариф страховых взносов в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (далее - Фонд занятости) на 1997 год установлен Федеральным законом от 5 февраля 1997 года N 26-ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" в размере 1,5% от средств, идущих на оплату труда.

Расходная часть бюджета Фонда занятости формировалась исходя из среднего варианта прогноза развития экономики, представленного Минэкономики России на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 1997 год.

Бюджет Фонда занятости за 1997 год исполнен по доходам в сумме 9154,9 млрд.рублей (здесь и далее - без учета деноминации) и по расходам в сумме 8821,9 млрд.рублей.

Доходы

Доходы Фонда занятости сформированы в течение 1997 года из следующих источников:

                           В соответствии    Исполнено

                             с бюджетом,    млрд. рублей       %%

                            млрд. рублей

  Переходящий остаток

  средств Фонда

  занятости на 1 января

  1997 года                    306,2             306,2       100,0

  Страховые взносы

  работодателей               8817,0            7985,3        90,6

  Прочие поступления           410,0             863,4       210,6

  Всего доходов               9533,2            9154,9        96,0

Основную часть доходов Фонда занятости составили страховые взносы работодателей в сумме 7985,3 млрд.рублей или 87,2% от всех поступлений 1997 года и 90,6% к утвержденному бюджету Фонда на 1997 год. При этом текущих страховых взносов в 1997 году было собрано 6241,8 млрд.рублей (70,8% к бюджету). В общую сумму страховых взносов работодателей включены также платежи в Фонд занятости по погашению задолженности по страховым взносам за 1996 год в размере 1743,5 млрд.рублей.

Недостаточный уровень сбора страховых взносов объясняется тем, что фактический фонд оплаты труда в 1997 г. составил 521,1 трлн.рублей, а с учетом освобождения части плательщиков от отчислений в Фонд занятости 488,3 трлн.рублей, или 78,9% от фонда оплаты труда, принятого для расчета бюджета Фонда занятости на 1997 год.

Кроме того снижение доходов по сравнению с плановым уровнем вызвано неплатежеспособностью, а в ряде случаев - низкой финансовой дисциплиной предприятий, что привело к росту задолженности предприятий по уплате страховых взносов в Фонд занятости, которая по состоянию на 1 января 1998 года превысила 9,4 трлн.рублей, в том числе 4,9 трлн.рублей - пени и штрафы.

Доходы Фонда по статье "Прочие поступления" составили 863,4 млрд. рублей или 210,6% к утвержденному бюджету Фонда занятости на 1997 год. В основном эти доходы получены в счет оплаты за пользование возвратными ссудами, выданными из Фонда занятости работодателям на создание и сохранение рабочих мест. Органы федеральной государственной службы занятости населения (далее - органы службы занятости) проводили необходимую работу по взиманию через арбитражные суды долгов с организаций, которым ранее выделялись средства на создание дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных. В целом за 1997 год было возбуждено 1090 дел на сумму 510,9 млрд.рублей, выиграно 879 дел на сумму 281,8 млрд.руб., возвращено средств по выигранным делам на сумму 40,6 млрд.рублей.

Расходы

Расходы Фонда занятости в 1997 году осуществлялись по следующим направлениям:

Статьи расходов

В соответ- ствии с бюджетом млрд.руб.

Испол- нено, млрд.руб.

Процент испол- нения

Структура расходов, %%

     Программы

     обучения лиц,

     признанных

     безработными,

     всего                 771,3       644,7       83,6         7,3

     в том числе:

     профессиональное

     обучение              721,3       612,0       84,8         6,9

     профессиональная

     ориентация             50,0        32,7       65,4         0,4

     Специальные

     программы

     занятости             842,7       828,0       98,3         9,4

     в том числе:

     организация

     рабочих мест          408,0       365,9       89,7         4,1

     организация

     занятости

     длительно

     безработных            40,3        49,8      123,6         0,6

     организация

     занятости

     молодежи               50,3        48,4       96,2         0,6

     организация

     поддержки

     предприни-

     мательства             25,0        43,9      175,6         0,5

     организация

     общественных

     работ                 143,0       142,5       99,6         1,6

     временная

     занятость

     подростков            110,0       125,6      114,2         1,4

     трудовая

     реабилитация

     инвалидов              66,1        51,9       78,5         0,6

     Программы

     материальной

     поддержки лиц,

     признанных

     безработными         6460,0      5612,6       86,9        63,6

     в том числе:

     пособия по

     безработице

     лицам,

     признанным

     безработными,

     включая задол-

     женность по

     выплате

     указанных            5643,3      5282,8       93,6        59,9

     пособий за

     1996 год

     материальная

     помощь

     безработным           174,3        42,2       24,2         0,5

     выплаты

     досрочных

     пенсий,

     включая

     задолженность

     по выплате

     досрочных

     пенсий за             642,4       287,6       44,8         3,3

     1996 год

     Программы

     информационного

     обеспечения

     государственной

     политики              254,9       262,5      103,0         3,0

     занятости

     из них:

     развитие

     автоматизи-

     рованной

     информационной

     системы               120,0       130,6      108,8         1,5

     "Занятость"

     эксплуатационные

     расходы                99,8        54,0       54,1         0,6

     информационная

     поддержка

     программ

     занятости

     населения              35,1        77,8      221,9         0,9

     Капитальные

     вложения

     (незавершенное        100,0       112,2      112,2         1,3

     строительство)

     Фонд оплаты труда

     сотрудников

     территориальных

     органов феде-

     ральной госу-

     дарственной

     службы занятости      439,8       606,9      138,0         6,9

     населения

     Начисления на

     заработную

     плату                 173,7       242,2      139,4         2,7

     Коммунальные

     услуги                166,6       215,1      129,1         2,4

     Командировочные

     расходы                 7,2        11,6      161,1         0,1

     Приобретение

     оборудования

     и инвентаря            59,2        63,1      106,6         0,7

     Капитальный

     ремонт                138,6       145,2      104,8         1,7

     Прочие расходы        100,7        77,8       77,2         0,9

     Возмещение

     расходов,

     связанных с

     использованием

     займа Междуна-

     родного банка

     реконструкции          18,5         -           -          0,0

     и развития

     Всего расходов       9533,2      8821,9       92,5       100,0

     Переходящий

     остаток средств

     Фонда занятости

     на 1 января                           333 0

     1998 года

Расходы на реализацию активной политики занятости

Доля расходов на программы активной политики занятости (профессиональное обучение, профессиональная ориентация, организация рабочих мест и общественных работ, организация занятости длительно безработных, молодежи и временная занятость подростков, поддержка предпринимательства, трудовая реабилитация инвалидов) в общей сумме расходов в 1997 году составила 16,7 процента.

В структуре расходов в 1997 году доля средств, направленных на финансирование программы обучения лиц, признанных безработными, составила 7,3%, или 83,6% от сумм, утвержденных в бюджете Фонда занятости. В течение 1997 года проведена профессиональная ориентация 3,4 млн. человек, организовано профессиональное обучение 280 тыс. безработных граждан.

На реализацию специальных программ занятости израсходовано 9,4% средств Фонда занятости или 98,3% от предусмотренных бюджетом.

На организацию рабочих мест было направлено 4,1% от израсходованных средств, что составило 89,7% от суммы, утвержденной Законом. В отчетном году за счет средств Фонда занятости было сохранено 78,4 тыс. рабочих мест, создано - 28,4 тыс. рабочих мест.

В силу относительной стабильности социально-экономической ситуации на рынке труда и имеющихся финансовых возможностей в ряде регионов доля средств, направленных на реализацию дорогостоящих, но эффективных программ создания рабочих мест значительно превысила среднероссийский показатель: г.Москва - 12,8%, Белгородская область - 23,4%, Смоленская область - 7,6%, Республика Татарстан - 13,0%, Республика Бурятия - 12,2%, Ханты-Мансийский автономный округ - 12,2% от общей суммы израсходованных средств.

Вместе с тем, в регионах с высоким уровнем безработицы, где на одно вакантное место претендовало около 100 человек, на программы по созданию рабочих мест было израсходовано менее 1 процента.

Расходы по статье "Общественные работы" составили в 1997 году 1,6% общей суммы расходов Фонда занятости и 99,6% к утвержденной Законом. В общественных работах приняли участие 260 тыс. безработных граждан.

На временные работы было трудоустроено 1132 тыс. безработных и около 700 тыс. несовершеннолетних граждан (14-17 лет).

Выше, чем предусматривалось бюджетом, составили расходы на финансирование мероприятий по организации занятости длительно безработных (на 23,6%) и поддержке предпринимательства (на 75,6%).

Расходы на материальную поддержку лиц,
признанных безработными

В 1997 году наибольшую долю расходов Фонда занятости составили затраты на материальную поддержку лиц, признанных безработными, которые существенно увеличились и достигли 5612,6 млрд.руб., или 63,6% от общих расходов (1996 г. - 52,0%, 1995 г. - 37,2%).

При этом в регионах с дефицитным бюджетом расходы на материальную поддержку безработных составили свыше 70% (Вологодская, Ивановская, Владимирская, Кировская, Ленинградская, Новгородская, Брянская, Костромская, Курская, Курганская, Пермская, Рязанская, Тульская, Мурманская, Самарская, Сахалинская, Архангельская, Ульяновская области, Хабаровский и Ставропольский края, республики Дагестан, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Северная Осетия-Алания, Карелия, Калмыкия, Коми, Чувашская, Мордовия, Хакасия, Ненецкий, Коми-Пермяцкий, Таймырский автономные округа).

В 1997 году право на получение пособия по безработице имели (в среднегодовом исчислении) 2,3 млн. человек. Однако из-за сложившегося дефицита средств в 72 субъектах Российской Федерации часть безработных получала пособия по безработице не в полном объеме. Общая задолженность по выплатам пособий по безработице на конец 1997 года в целом по Российской Федерации составила 2,8 трлн.рублей.

Наибольшую задолженность по выплатам пособий по безработице имели:

Уровень регистрируемой безработицы в среднегодовом исчислении, %

Задолженность по выплате пособий по безработице, млрд.рублей

  Ивановская область                 11,1 - 6,4                109,7

  Архангельская область               7,8 - 8,0                140,6

  Владимирская область                7,5 - 5,5                 98,3

  Кировская область                   7,2 - 6,3                 53,0

  Ленинградская область               6,5 - 4,7                 83,0

  Удмуртская Республика               7,4 - 5,8                 74,8

  Республика Карелия                  6,1 - 5,9                 51,2

  Пензенская область                  5,8 - 5,2                 60,6

  Московская область                  3,5 - 3,4                111,7

  Псковская область                   7,6 - 5,6                 46,1

  Мурманская область                  5,7 - 5,3                 79,5

  Читинская область                   6,5 - 5,8                 45,1

  Тамбовская область                  5,2 - 4,5                 54,9

  Ярославская область                 6,2 - 2,6                 51,5

  Красноярский край                   3,8 - 3,8                126,8

  Приморский край                     4,6 - 3,7                 96,0

  Хабаровский край                    5,1 - 3,6                 58,3

  Республика Коми                     5,0 - 6,2                 22,3

  Республика Дагестан                 8,0 - 6,6                 23,7

  Чувашская Республика                6,8 - 3,7                 40,0

Основными причинами роста задолженности по выплатам пособий безработным гражданам являются:

возрастание дефицита средств Фонда занятости из-за снижения тарифа страховых взносов в этот фонд с 2 до 1,5%;

рост задолженности организаций по страховым взносам в Фонд занятости

отсутствие необходимой нормативной правовой базы для проведения активной работы по погашению задолженности предприятий по платежам в Фонд занятости и воздействия на работодателей, нарушающих финансовую дисциплину;

несовершенство действующего законодательства о занятости населения, допускающее предоставление отдельным категориям безработных граждан завышенных социальных льгот;

недостаточность средств федеральной части Фонда занятости для оказания финансовой помощи территориям с напряженной ситуацией на рынке труда.

Вследствие дефицита средств Фонда занятости в 1997 г. были значительно сокращены расходы на материальную помощь безработным (24,2% от предусмотренных в бюджете). Всего материальная помощь оказана 200 тыс. человек, организован отдых 18 тыс. детей безработных граждан.

Вдвое меньше, чем предусматривалось бюджетом, израсходовано средств Фонда, связанных с выплатой досрочных пенсий (44,8%). Всего на досрочную пенсию в 1997 г. переведено 135 тыс. безработных граждан. Образовавшуюся задолженность по возмещению расходов Пенсионного фонда России на выплату досрочных пенсий предусматривается погасить в 1998 году.

Другие направления расходования средств
Фонда занятости

Доля средств, направленных на капитальные вложения, в структуре расходов Фонда занятости составила 1,3% и превысила утвержденный бюджетом объем средств на 12,2%. Это связано с завершением строительства объектов, имеющих наиболее высокий уровень готовности. Правительством Российской Федерации принимаются меры по предотвращению перерасхода средств Фонда на указанные цели.

В связи с тем, что в 1997 году в субъектах Российской Федерации (в 54-х) были приняты законы о государственной службе и введены новые условия оплаты труда государственных служащих, произошло существенное превышение расходов средств Фонда занятости по статьям "Фонд оплаты труда сотрудников территориальных органов федеральной государственной службы занятости населения" (на 38,0%) и "Начисления на заработную плату" (на 39,5%).

Удорожание коммунальных услуг и услуг гостиничного комплекса привели к перерасходу средств по статьям "Коммунальные услуги" (на 29,1%) и "Командировочные расходы" (на 61,7%).

С некоторым превышением предусмотренных бюджетом сумм произведены затраты на приобретение оборудования и инвентаря (на 6,5%) и капитальный ремонт (на 4,5%). При этом на прочие расходы израсходовано значительно меньше средств (на 22,8%), чем предусматривалось бюджетом.

По статье "Возмещение расходов, связанных с использованием займа Международного банка реконструкции и развития" затрат не производилось в связи с тем, что не был отрегулирован механизм перечисления указанных средств в МБРР.

Формирование и расходование средств
федеральной части Фонда занятости

Норматив отчислений денежных средств в федеральную часть Фонда занятости установлен статьей 4 Федерального закона "О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1997 год" в размере 20% от обязательных страховых взносов работодателей. В непосредственном распоряжении регионов находилось 80% страховых взносов, а также переходящие остатки и все прочие поступления.

По утвержденному бюджету перечисления в федеральную часть Фонда занятости должны были составить 1763,4 млрд.рублей, а с учетом общего сбора страховых взносов в 1997 году - 1597,1 млрд.рублей. За 1997 год в федеральную часть Фонда фактически поступило 1017,9 млрд.рублей или 12,7% от обязательных страховых отчислений работодателей (вместо 20%, установленных Законом).

Сумма задолженности регионов-доноров в федеральную часть Фонда составила 579,2 млрд.рублей. Основными должниками являются республики Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), г.Санкт-Петербург, Вологодская, Тверская, Рязанская, Смоленская, Тульская, Белгородская, Самарская, Волгоградская, Саратовская, Свердловская, Ростовская, Кемеровская, Новосибирская области, Краснодарский, Красноярский и Алтайский края, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа и ряд других территорий.

В соответствии со статьей 5 Закона Минтруд России взыскивал задолженность по отчислениям в федеральную часть Фонда занятости в безакцептном порядке, а также принимались меры по урегулированию этого вопроса с руководителями субъектов Российской Федерации.

Основная сумма поступивших средств в федеральную часть Фонда занятости (более 87%) была направлена на предоставление дотаций территориям с критической ситуацией на рынке труда, и в первую очередь для погашения задолженности по выплате пособий по безработице (остальные средства были израсходованы на осуществление информационно-справочной деятельности, повышение квалификации работников органов службы занятости и другие направления, реализуемые на федеральном уровне).

Так, в республиках Дагестан и Ингушетия, Ивановской области, Ненецком, Коми-Пермяцком, Чукотском автономных округах, имеющих высокий уровень безработицы, доходы фондов занятости были сформированы почти на 30% за счет дотаций, получаемых из федеральной части.

Для погашения задолженности по выплатам пособий по безработице наиболее нуждающимся территориям за счет средств Фонда занятости, централизуемых на федеральном уровне, в отчетном году было выделено 890,6 млрд.рублей, в том числе Удмуртской Республике - 34,1 млрд.руб., Республике Коми - 24,4, Республике Дагестан - 17,9, Республике Карелия 16,1, Чувашской Республике - 15,6, Хабаровскому краю - 31,0, Ивановской области - 23,4, Мурманской - 36,9, Архангельской - 34,5, Владимирской 27,6, Ярославской - 25,6, Кировской - 20,6, Нижегородской - 39,8, Псковской - 10,7, Пензенской - 13,6, Ленинградской - 18,9, Тамбовской области - 13,3 млрд.рублей и т.д.

С учетом результатов анализа исполнения бюджета Фонда занятости за 1997 г. Правительством Российской Федерации разработаны и осуществляются дополнительные меры по обеспечению погашения задолженности по выплате пособий по безработице, повышению уровня сбора страховых взносов в Фонд занятости, формированию в установленном объеме его федеральной части, усилению контроля за расходованием в соответствии с утвержденным бюджетом средств Фонда, включая оплату труда работников территориальных органов Минтруда России по вопросам занятости.