ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

Обоснование необходимости принятия Федерального закона
"Об арктической зоне Российской Федерации"

1. Цели Федерального закона

Федеральный закон устанавливает границы арктической зоны Российской Федерации (далее - арктическая зона), особенности правового регулирования экономической, социальной, природоохранной и других видов деятельности в арктической зоне и направлен на обеспечение ее устойчивого развития.

2. Основные положения

Проект федерального закона "Об арктической зоне Российской Федерации" разработан на основе решения Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов от 2 июля 1997 года N Пр-7.

Арктическая зона как часть российского Севера имеет исключительно важное значение для России, обеспечения ее экономических, политических, оборонных и других интересов. Экономическое значение арктической зоны для России определяется прежде всего наличием разнообразных и богатых природных ресурсов: углеводородного сырья, цветных и благородных металлов, биологических и водных ресурсов.

Общероссийский социально-экономический кризис особенно болезненно отразился на жизнеспособности российского Севера. С ликвидацией централизованного материально-технического снабжения была разрушена система завоза промышленных и продовольственных товаров на Север из других регионов. Из-за либерализации цен и перестройки кредитной системы в тяжелое финансовое положение попали большинство промышленных и природодобывающих предприятий, ледокольный и специализированный флот, морские и речные порты, речной флот сибирских рек, аэропорты и полярные станции, подразделения Минобороны России, находящиеся в труднодоступных районах арктической зоны.

Сложившаяся система государственной поддержки северных территорий и особенно ее арктической зоны вошла в противоречие с экономическими условиями и федеративными отношениями на современном этапе развития страны. Традиционные подходы к решению экономических и социальных проблем не позволяют эффективно реализовывать природно-ресурсный и производственный потенциал этого жизненно важного для страны региона.

Государственная поддержка северных территорий производится без учета природно-климатических, экономических и социальных условий каждого региона. Процесс постоянного расширения зоны районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей за счет более южных районов неоправданно отвлекает финансовые средства и ставит предприятия, находящиеся действительно в экстремальных условиях Крайнего Севера, в безвыходное положение.

Социально-экономическая обстановка в районах Севера остается сложной. Темпы падения производства в природоэксплуатирующих отраслях по большинству территорий превышают среднероссийские. Увеличивается число регионов, получивших по итогам хозяйственной деятельности в промышленности отрицательные финансовые результаты. Удельный вес убыточных предприятий в арктической зоне выше, чем в целом по России. Доходы жителей этой зоны не обеспечивают жизненного уровня, сопоставимого с центральными районами. Об этом свидетельствует обвальное падение реальных доходов северян, тревожное нарастание безработицы, прежде всего в регионах европейского Севера, "взорвавшиеся" транспортные и другие тарифы. Так, уровень безработицы в северных регионах в августе 1997 года заметно превышал среднероссийский. Прожиточный минимум был в 1,1-2,3 раза выше аналогичного показателя по России в целом, а стоимость потребительской корзины из 19 основных продуктов превышала среднероссийскую в 1,1-2,8 раза. Продолжает ухудшаться положение коренных малочисленных народов Севера, в районах их проживания один из самых высоких по России показателей смертности.

За последние 5 лет общий объем промышленного производства на российском Севере уменьшился более чем на 50%, при этом снизились объемы производства почти всех основных видов продукции. Соответственно сократились и объемы грузоперевозок морским и речным транспортом. В арктической зоне эти показатели еще хуже.

Снижение производственной и инвестиционной активности на Севере впервые создало здесь проблему занятости. Это обстоятельство, наряду с инфляционным шоком начала 1992 года, практически уничтожившим денежные сбережения жителей Севера, имевших ранее относительно более высокие доходы, значительно уменьшило их реальные доходы и стимулы проживания на Севере и вызвало первую в истории российского Севера волну массового миграционного оттока (за 1992 - 1996 годы выехало 850 тыс.человек или 6,6% населения).

Попытки приспособления промышленных предприятий региона и арктического морского транспорта к новым экономическим условиям (в частности дальнейшая децентрализация управления, приватизация и продажа части флота, появление многочисленных судовладельцев как морского, так и речного флота, акционирование портового хозяйства и т.д.) не дали позитивных результатов, и сейчас имеется реальная угроза ликвидации ряда предприятий и даже отраслей промышленности в этом регионе, а к 2005 году - прекращения существования специализированного арктического флота и портов, а следовательно, и всей системы Северного морского пути с дорогостоящими основными средствами и кадрами специалистов - моряков, портовиков, авиаторов, метеорологов, гидрологов и др.

Практически не решаются в настоящее время вопросы экологии. Почти полное свертывание научных исследований и научно-оперативного обеспечения, отсутствие надлежащим образом организованной охраны границ экономической зоны и шельфа арктической зоны, варварское отношение к природе со стороны промышленных и ресурсодобывающих предприятий могут привести к необратимому разрушению экосферы этого региона. Сложившийся к настоящему времени тип природопользования в Арктике не только не отвечает современным экономическим и экологическим требованиям, но и ведет к деградации природной среды региона, представляющего собой сырьевой, стратегический и территориальный резерв России XXI века.

В проведении федеральной политики необходим особый подход к решению проблем арктической зоны. Его суть состоит в признании арктической зоны регионом с особым статусом, нуждающимся в более жестком по сравнению с другими районами страны регулировании происходящих процессов на основе принципа государственного протекционизма.

Необходимость разработки законопроекта "Об арктической зоне Российской Федерации" обусловлена коренными изменениями условий осуществления хозяйственной и другой деятельности в арктических регионах, в том числе:

хозяйственная активность смещается в акватории арктических морей, возрастает роль обеспечивающей ее береговой инфраструктуры;

тенденция наращивания экономического потенциала арктических регионов, сопровождавшаяся ростом населения и уровня освоения территории, сменилась тенденцией сокращения потребности в рабочей силе и соответственно сокращением роли промышленных центров в освоении территории;

для местной экономики арктических районов уменьшилась возможность опоры на промышленные центры и природоэксплуатирующие предприятия;

уход государства из сферы производства сопровождается утратой источников для решения местных социальных и экономических проблем;

локальные интересы дифференцированны, принимаемые администрациями арктических регионов меры имеют целью решение частных задач, эффективность региональных программ снижается из-за отсутствия скоординированности усилий;

интенсивность различных форм международного сотрудничества в арктической зоне возрастает, что требует скоординированных действий на федеральном уровне.

3. Место Федерального закона в системе действующего законодательства.

Правовые отношения в арктической зоне Российской Федерации регулируются следующими законами и иными нормативными правовыми актами:

законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и федеральными законами "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", "О недрах", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О государственной границе Российской Федерации", "Об охране окружающей природной среды", "О национально-культурной автономии", "О животном мире", "О соглашениях о разделе продукции";

Водным кодексом Российской Федерации;

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 757 "О дополнительных мерах государственной поддержки граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";

постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 1995 года N 700 "О федеральной целевой программе "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" и поручением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1997 года N ВЧ-П11-05522-одобрены "Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике".

Таким образом, в настоящее время отсутствует единая система действующего законодательства регулирующая отношения в арктической зоне, поскольку остаются не в полной мере урегулированными следующие проблемы:

экономические, правовые и организационные основы государственной политики в арктической зоне;

правовые нормы, реально гарантирующие социальную защиту, предоставление льгот и компенсаций гражданам, осуществляющим все виды деятельности в арктической зоне;

правовое регулирование хозяйственной деятельности, бюджетной, налоговой, кредитной, инвестиционной политики Российской Федерации в арктической зоне.

С принятием и введением в действие Федерального закона "Об арктической зоне Российской Федерации" изложенные выше проблемы будут урегулированы на единой правовой основе.

Арктическая зона в силу своих природных и климатических условий нуждается в особом правовом регулировании. Разработка данного закона соответствует Федеральному закону "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", где указано, что государственное регулирование развития Севера должно осуществляться дифференцированно по территориям.

Содержание законопроекта носит комплексный характер. Законопроектом определены границы арктической зоны, предусмотрены особенности налогообложения, природопользования, регулирования межбюджетных и трудовых отношений, ограничения хозяйственной деятельности, а также определены организационные, правовые и финансовые меры государственной поддержки арктической транспортной системы.

4. Прогноз социально-экономических последствий принятия Федерального закона

Практическая значимость Федерального закона состоит в том, что его принятие и вступление в силу переведет общественные отношения в сфере деятельности, связанной с арктической зоной, на стабильную правовую основу, улучшит порядок финансирования и материально-технического обеспечения, что в конечном итоге позволит обеспечить государственные интересы России и ее граждан при осуществлении деятельности, связанной с арктическим регионом.

Предоставление указанных в законе гарантий, компенсаций и льгот является необходимым условием реального осуществления конституционных прав граждан, работающих и проживающих в арктической зоне.

Прогнозная оценка стоимости реализации Федерального закона производилась на основании статистической отчетности и экспертных оценок представленных в рабочую группу из Минфина России, Минэкономики России, Минтруда России, Миннаца России и Госкомсевера России. Общие затраты составят примерно 2,785 млрд.рублей (см. финансово-экономическое обоснование законопроекта).

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона
"Об арктической зоне Российской Федерации"

1. Прогнозная оценка стоимости реализации данного законопроекта проводилась на основании параметров Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", статистической отчетности и экспертных оценок, представленных в рабочую группу.

2. Внесение изменений в порядок налогообложения юридических и физических лиц в арктической зоне приведет к некоторому уменьшению размера налогов, перечисляемых в федеральный бюджет. Однако, следует отметить, что порядок и условия исчисления отдельных видов налогов, предусмотренные в законе, носят рамочный характер и будут устанавливаться и утверждаться Правительством Российской Федерации после принятия настоящего Федерального закона.

Для ориентировочной оценки стоимости этой статьи закона с точки зрения уменьшения поступлений в федеральный бюджет представляется целесообразным провести расчет по данным 5-7 крупнейших налогоплательщиков, расположенных в арктической зоне: Управление тралового флота (10000 тыс.работающих), ПО "Мурманскрыбпром" (7000), ПО "Воркутауголь" (25000), ПО "Уренгойгазпром" (3500), Норильский горно-металлургический комбинат им.А.П.Завенягина (50000), АО "Депутатсколово", Певекский ГОК (1000).

3. Объективно оценить уменьшение поступлений в федеральный бюджет в результате изменения условий регулирования межбюджетных отношений достаточно сложно, поскольку соответствующая статья закона носит рамочный характер и неизвестны повышенные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации, расположенных в арктической зоне, которые будут определяться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год" доходы от налога на прибыль, НДС и акцизы должны составить 268111 млн.рублей. Доля предприятий арктической зоны в общем объеме производства Российской Федерации составляет примерно 3,6% (Приложение к обоснованию), а нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации, расположенных в указанной зоне, поступлений от федеральных налогов и платежей в среднем находятся на уровне 60% (40% - в федеральный бюджет).

Согласно оценкам независимых экспертов, совокупный объем налогов, поступающих в федеральный бюджет от прибыли, НДС и акцизов, примерно соответствует удельному весу предприятий арктической зоны в общем объеме промышленного производства Российской Федерации, а также определяется средней величиной доли налогов, зачисляемых в бюджеты арктических регионов.

Таким образом, поступления в федеральный бюджет от общей суммы федеральных налогов и сборов, собираемых в субъектах Российской Федерации, территории которых входят в арктическую зону, составляют:

268111 х 3,6% х 40% = 3861 млн.рублей.

При снижении нормативов отчислений собираемых налогов до 25%, поступления в федеральный бюджет составят:

268111 х 3,6% х 25% = 2413 млн.рублей.

В результате затраты на реализацию законопроекта, выраженные в уменьшении поступлений в федеральный бюджет составят:

3861 - 2413 =1448 млн.рублей.

4. Согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1998 год" общие поступления от платежей за пользование природными ресурсами установлены на уровне 8448 млн.рублей. По экспертным оценкам примерно третью часть промышленного производства арктической зоны обеспечивают перерабатывающие отрасли производства. Следовательно, объемы промышленного производства арктической зоны, связанные непосредственно с эксплуатацией природных ресурсов, составляют примерно 2,4% от общероссийского промышленного производства.

Таким образом, зачисление всех налогов и сборов за пользование природными ресурсами в бюджеты субъектов Российской Федерации, расположенных в арктической зоне, приведет к снижению поступлений в федеральный бюджет на сумму:

8448 х 2,4 = 203 млн.рублей.

5. В арктической зоне Российской Федерации занято более 700 тыс. работников при средней продолжительности работы в этой зоне около 15 лет. Таким образом, для поддержания численности рабочей силы в арктической зоне на сложившемся в настоящее время уровне необходимо ежегодно привлекаться сюда примерно 45 тыс.человек.

Учитывая, что в настоящее время в арктической зоне активно протекают процессы оптимизации численности населения, формирования рынка труда и совершенствования структуры занятости в перспективе численность привлекаемых на эти территории работников, с которыми заключаются срочные трудовые договоры (контракты), существенно сократится и составит не более 30 тыс.человек в год.

Следовательно, после принятия законопроекта на предоставление безвозмездных субсидий лицам, проработавшим в арктической зоне не менее шести лет и нуждающимся в улучшении жилищных условий, из федерального бюджета потребуется 1134 млн.рублей:

численность работников, нуждающихся в улучшении жилищных условий (50% от общей численности в расчете на год) - 15 тыс. человек;

социальная норма площади жилья на семью из 3-х человек - 3 х 18 = 54 кв.м общей площади;

средняя стоимость 1 кв.м жилой площади - 2,8 тыс.рублей (постановление Правительства от 02.01.98 N 71);

средний размер субсидии при стаже работы 6 лет (в процентах от средней стоимости строительства или приобретения жилья) в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.08.97 N 937 составит примерно 50 процентов;

15000 х 54 х 2800 х 50% = 1134 млн.рублей.

6. Стоимость реализации настоящего Федерального закона в результате освобождения от всех видов налогообложения предприятий коренных малочисленных народов Севера, осуществляющих в арктической зоне традиционные виды хозяйственной деятельности, а также за счет дополнительных расходов из федерального бюджета на частичную (в размере 50%) оплату проезда к месту лечения крайне незначительна, так как число предприятий, на которых заняты преимущественно представители малочисленных народов невелико, а из федерального бюджета формируются сметы расходов на содержание только ограниченного круга бюджетных организаций (прокуратура, органы санэпиднадзора и ряд других). численность которых в арктической зоне незначительна.

Итого затраты составят - 1448 + 203 + 1134 = 2785 млн.рублей.

Таким образом, обеспечение устойчивого развития арктической зоны, имеющей исключительно важное значение для Российской Федерации и мирового сообщества, предусмотренное настоящим Федеральным законом потребует ежегодного выделения из федерального бюджета 2,785 млрд.рублей. С учетом инфляционных процессов общие затраты могут возрасти.

Приложение

к финансово-экономическому

обоснованию законопроекта

Данные для расчетов

Регионы

Численность, тыс.чел

Доля в объеме производ. РФ, %

Доля налогов, идущих в бюджет региона, %

Мурманская  область      700             1,25                61

Ненецкий АО               50             0,05                82

г.Воркута                200             0,20                54

Ямало-Ненецкий АО        300             1,40                54

Таймырский  АО            40             0,00                72

г.Норильск               260             0,60                61

Республика Саха           50             0,01                90

Чукотский АО             100             0,08                68

По арктической зоне     1700             3,6                 60

Перечень
законодательных актов Российской Федерации отмены, изменения,
дополнения или принятия которых требует принятие Федерального закона
"Об арктической зоне Российской Федерации"

После принятия Федерального закона "Об арктической зоне Российской Федерации" необходимо будет внести изменения в следующие нормативные правовые акты:

Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 года N 1992-I "О налоге на добавленную стоимость";

Закон Российской Федерации от 7 декабря 1991 года N 1998-I "О подоходном налоге с физических лиц";

Закон Российской Федерации от 19 декабря 1991 года N 2060-I "Об охране окружающей природной среды";

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации";

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2116-I "О налоге на прибыль предприятий и организаций";

Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-I "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях";

Федеральный закон от 7 марта 1996 года N 23-ФЗ "Об акцизах";

Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ.

Справка
о состоянии законодательства в сфере правового регулирования
отношений в арктической зоне Российской Федерации

Правовые отношения в арктической зоне Российской Федерации регулируются следующими нормативными правовыми актами:

Федеральным законом от 19 июня 1996 года N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации";

Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях";

Федеральным законом от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации";

Федеральным законом от 3 марта 1995 года N 27-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";

Федеральным законом от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии";

Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-1 (с изменениями от 10 августа 1994 года, 29 ноября 1996 года, 19 июля 1997 года) "О государственной границе Российской Федерации";

Законом Российской Федерации от 19 декабря 1991 года N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды";

Федеральным законом от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире";

Водным кодексом Российской Федерации от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ;

Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

Федеральным законом от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции";

Федеральным законом от 26 февраля 1997 года N 30-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву";

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 757 "О дополнительных мерах государственной поддержки граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей";

Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 436 "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации";

постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 1995 года N 700 "О федеральной целевой программе "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Статус российских земель и островов в районе, прилегающем к побережью России в Арктике, закреплен следующими документами: нота МИД России от 20 сентября 1916 года, меморандум НКИД от 4 ноября 1924 года, постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года "Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане". Принадлежность России этих территорий официально не оспаривается ни одной из арктических стран.

Поручением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1997 года N ВЧ-П11-05522 одобрены "Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике".