Пояснительная записка к проекту федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"

Проект федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" был принят Государственной Думой в первом чтении 2 июля 1998 года (за - 336; против - 13; воздержалось - 2, голосовало - 351, не голосовало - 99).

В соответствии с постановлением Государственной Думы от 2 июля 1998 года (N 2738-II ГД) по состоянию на 28 сентября были получены предложения от:

1. Парламента Республики Северной Осетии - Алании;

2. Белгородской областной Думы;

3. Государственного Совета Республики Коми;

4. Законодательного Собрания Красноярского края;

5. Тульской областной Думы;

6. Орловского областного Совета народных депутатов;

7. Новгородской областной Думы;

8. Курской областной Думы;

9. Тамбовской областной Думы;

10. Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

11. Саратовской областной Думы;

12. Липецкого областного Совета депутатов, Комитета по работе с депутатами и вопросам местного самоуправления;

13. Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва;

14. Законодательного Собрания Пензенской области;

15. Костромской областной Думы;

16. Законодательного Собрания Оренбургской области;

17. Новосибирского областного Совета депутатов;

18. Республики Татарстан;

19. Законодательного Собрания Калужской области;

20. Администрации Хабаровского края;

21. Губернатора Калининградской области;

22. Администрации Новгородской области;

23. Члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации А.В.Усса;

24. Члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Ю.Е.Лодкина;

25. Правительства Российской Федерации;

26. Московской областной Думы;

27. Сахалинской областной Думы;

28. Народного Собрания Республики Дагестан;

29. Рязанской областной Думы;

30. Алтайского краевого законодательного собрания;

31. Депутата Государственной Думы Российской Федерации А.И.Николаева;

32. Законодательного Собрания Краснодарского края, а также заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы и Правового управления Аппарата Совета Федерации.

Всего поступило свыше 30 поправок, из которых 27 приняты или учтены при доработке указанного законопроекта, 3 - отклонены Комитетом по делам СНГ и связям с соотечественниками. Замечания и предложения учтены в таблицах поправок к проекту федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (приложения N 1, N 2).

В сравнении с принятым в первом чтении законопроектом, подготовленный с учетом поправок и не противоречащих концепции данного законопроекта положений и статей законопроекта "О государственной политике Российской Федерации по поддержке российской диаспоры и покровительству российским соотечественникам", внесенного в Государственную Думу депутатом Государственной Думы В.В.Игруновым, законопроект несколько отличается как структурными изменениями, так и содержанием текста законопроекта.

В законопроект включена глава VI "Представительство интересов российских соотечественников в органах государственной власти Российской Федерации и координация органами государственной власти Российской Федерации действий и мероприятий по реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом", содержащую две статьи: статья 36 - "Представительство интересов российских соотечественников в органах государственной власти Российской Федерации" и статья 37 - "Координация органами государственной власти Российской Федерации действий и мероприятий по реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом".

В заключениях Правового управления Аппарата Государственной Думы, Правового управления Аппарата Совета Федерации, Правительства Российской Федерации и члена Совета Федерации А.В.Усса содержатся замечания концептуального, юридического и юридико-технического характера.

О замечаниях к определению понятия "соотечественники за рубежом"

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994-1996 годах предпринимали попытки по формированию государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.

Президент Российской Федерации в соответствии со статьями 80, 84 и 90 Конституции Российской Федерации 11 августа 1994 года издал Указ N 1681 "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом".

Правительство Российской Федерации на основании статьи 115 Конституции Российской Федерации и во исполнение вышеупомянутого Указа Президента Российской Федерации издало постановления: "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" от 31 августа 1994 года N 1064 и "О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом" от 17 мая 1996 года N 590.

По инициативе Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками Государственная Дума в соответствии со статьей 103 Конституции Российской Федерации приняла постановления "О Совете соотечественников при Государственной Думе" от 5 апреля 1995 года N 636-I ГД, "О Совете соотечественников при Государственной Думе" от 25 октября 1996 года N 763-II ГД, "О Декларации о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам" от 8 декабря 1995 года N 1476-I ГД и "Декларацию о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам" от 8 декабря 1995 года.

Указанные документы определили как концептуальные подходы к формированию государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, так и юридическую основу понятия "соотечественники за рубежом", к которым относятся следующие выходцы из России:

- граждане России,

- граждане государства проживания,

- лица без гражданства (апатриды) - граждане, имеющие и не имеющие вид на жительство в стране фактического проживания.

С учетом различного юридического статуса соотечественников за рубежом были выработаны основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, определяющие круг мер, которые необходимо осуществить для оказания им эффективной помощи, а также министерства и ведомства, отвечающие за реализацию основных направлений государственной политики в отношении соотечественников.

О замечаниях концептуального характера

В результате Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, подписанного в городе Минске 8 декабря 1991 года Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР) и Украиной, а также Протокола к Соглашению, подписанного 21 декабря 1991 года в городе Алма-Ате Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Республикой Молдова, Российской Федерацией (РСФСР), Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан и Украиной, возникли крупные политико-правовые проблемы, обусловленные изменением организационной, территориальной, социальной структуры и наименования субъекта международного права, называвшегося Союз ССР.

Основная из этих политико-правовых проблем - отделение от СССР территорий с компактным проживанием русских, ставшее причиной нынешнего разделенного положения русской нации. Более 25 миллионов русских и лиц других национальностей, для которых русский язык и русская культура являются родными, оказались людьми второго сорта по сравнению с новоявленными титульными нациями.

Так, русские на территориях своего исторического проживания в границах Российского государства и Союза ССР стали российскими соотечественниками для русских Российской Федерации, для всех россиян. Разделенность стала горькой реальностью и для других национальностей России: татар, осетин, лезгин.

Жесткая, законодательно оформленная дискриминация по этническому и языковому признаку российских соотечественников в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и в Прибалтике привела к осознанию русским народом своего разделенного положения.

Одним из доказательств этого является растущая миграция русских с территорий исторического проживания, ныне находящихся под юрисдикцией иных государств (прежде всего Казахстана), в Россию. Налицо стремление миллионов людей воссоединиться с соотечественниками, хотя бы ценой утраты части собственной территории, разрыва личных и социальных связей, значительных материальных потерь.

Противостоять указанной практике новых государств можно только в системе координат государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

При этом необходимо отвергнуть ошибочное представление о том, что Российская Федерация - Россия - новое государство, всего лишь один из многочисленных правопреемников Союза ССР.

С этим невозможно согласиться, поскольку после 8 декабря 1991 года определение статуса России в международном сообществе было осуществлено на основе концепции "Россия - государство-продолжатель СССР", что было закреплено в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 года.

Политический смысл концепции состоит в том, что Россия заняла место СССР в мировой политике, а юридический - в том, что она восприняла на себя бремя континуитета Российской государственности. Именно на России лежит ответственность за осуществление прав и обязательств, предусмотренных более чем в 16 тысячах международных договоров Российской империи и Союза ССР.

Российская Федерация - великая держава. Статус великой державы неделим. Вместе с тем, с одной стороны, России присущ интернационализм, и сегодня выражающийся в уважении интересов международного сообщества, с другой стороны, Россия имеет современную международно-правовую доктрину, в основе которой лежит глобалистский подход.

Современная международно-правовая доктрина России имеет следующие основы:

- принцип континуитета (непрерывности) Российской государственности, согласно которому Российское государство (Российская империя), Российская республика, РСФСР, СССР и Российская Федерация - один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный;

- институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитетом) Российской государственности;

- Конституция России отражает универсальный процесс сближения конституционного и международного права, закрепляющих защиту прав, свобод, достоинства и благополучия своих граждан, где бы они ни находились;

- признание права на индивидуальные обращения в Европейскую комиссию по правам человека и обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека;

- совместимость обязательств Российской Федерации по конвенциям в области прав человека в рамках Совета Европы и Содружества Независимых Государств.

Государственная политика России в отношении соотечественников за рубежом должна строиться на основе ее международно-правовой доктрины.

Фундаментом государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом должен стать Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

Указанный подход оправдан также и тем обстоятельством, что например, несмотря на ратификацию ряда международных договоров Российской Федерации, определяющих правовой статус граждан Российской Федерации и регулирующих вопросы двойного гражданства, - Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Постановление ГД от 24 мая 1996 года N 394-II ГД), Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Постановление ГД от 25 октября 1996 года N 751-II ГД), Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Постановление ГД от 21 февраля 1997 года N 1160-II ГД), Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Постановление ГД от 21 октября 1994 года N 269-I ГД) и Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Постановление ГД от 22 ноября 1996 года N 837-II ГД) положение наших соотечественников в указанных государствах не улучшается, а даже ухудшается.

Так, например, из-за проводимой руководством Казахстана "антирусской" политики из республики каждый год "выдавливается" до 500 тысяч русских.

Это прежде всего связано с тем, что положения статей договоров и соглашений не учитывают исторические и правовые реалии, и, в первую очередь, общее прошлое Российской Федерации и новых независимых государств. Исторические права, "исторические титулы", "незапамятная давность" имеют первостепенное значение в международном праве, да и в праве вообще: "vetustas quae semper pro lege habetur" (в переводе с латыни: "незапамятная давность всегда считается за закон"). В них договорно не отражен и принцип континуитета, т.е. продолжения Россией осуществления международных прав и исполнения обязательств Союза ССР, хотя этот принцип получил подтверждение в ряде авторитетных мировых и европейских документов правового характера, этот принцип расписан и в учебниках по международному праву.

Именно в этой связи Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками выступил с законодательной инициативой по разработке проекта федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

О замечаниях по противоречивости законопроекта действующему законодательству

Законопроект не может противоречить действующему законодательству Российской Федерации (Федеральным законам "О гражданстве Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О вынужденных переселенцах" и "О беженцах"), так как в нем впервые в полной мере учтена непрерывность (континуитет) российской государственности, а также принято во внимание то, что институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.

Однако, поскольку закон призван регулировать новые, весьма многообразные и специфические правоотношения, его принятие потребует внесения изменений и дополнений в указанные выше федеральные законы.

О замечании в связи с подтверждением принадлежности соотечественников к гражданам СССР, выходцам (эмигрантам) или потомкам соотечественников

В соответствии с Постановлением Государственной Думы "О Совете соотечественников при Государственной Думе" от 5 апреля 1995 года N 696-I ГД в городе Москве был проведен съезд уполномоченных представителей зарубежных российских общин, организаций и объединений.

Как правило, указанные зарубежные российские общины, организации и объединения зарегистрированы в министерствах юстиции государств, входивших в состав СССР. Исключением из этого правила являются представители казачьих войск зарубежья. Представители от казачьих войск были делегированы казачьими кругами.

Члену Совета соотечественников при Государственной Думе выдается удостоверение установленного образца.

Таким образом, практически на протяжении нескольких лет идет регистрация соотечественников за рубежом.

В настоящем законопроекте в статье 4 принадлежность соотечественников к соответствующим группам предлагается подтвердить, исходя из принципа непрерывности (континуитета) российской государственности, что полностью соответствует международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

О замечаниях юридического и юридико-технического характера

Согласно юридической теории имеется множество классификаций правовых норм: регулятивные, дефинитивные и запрещающие, общие, специальные и исключительные, императивные и диспозитивные, определенные, отсылочные и бланкетные, управомочивающие, рекомендательные и поощрительные и т.д.

В законопроекте использован богатый арсенал юридической теории в способе изложения статей, что характерно как для отечественной, так и зарубежной законотворческой практики и законодательной техники.

Предметом законодательного регулирования, предлагаемого в законопроекте, являются правоотношения с соотечественниками за рубежом. В основу законопроекта положена концепция, представляющая собой систему принципов деятельности Российской Федерации в соответствии с Конституцией, законодательством и международными договорами Российской Федерации и юридических норм, обеспечивающих эту деятельность, с целью претворения в жизнь государственной политики, которая предусматривает оказание соотечественникам за рубежом поддержки в защите ими основных прав и свобод человека и гражданина.

В законопроекте закладываются основы для решения наиболее принципиальных юридических вопросов. В дальнейшем по мере надобности и увеличения материально-финансовых возможностей государства и других субъектов отношений с соотечественниками могут быть приняты другие законодательные и нормативные правовые акты, которые в совокупности с предлагаемым законом должны составить механизм правового регулирования этих отношений.

Ключевым моментом в законопроекте является определение понятия "соотечественники за рубежом". Определение охватывает все реально существующие, различные по своему происхождению, составу и правовому статусу группы соотечественников за пределами России.

Из определения вытекают юридические основания для дифференцированного подхода к отношениям с соотечественниками в зависимости от их принадлежности к различным группам, который должен быть закреплен в содержании соответствующих правовых норм. Такой подход - адекватное отражение фактически существующего положения вещей и нереально строить отношения с соотечественниками без учета специфики отдельных их групп.

Важная особенность законопроекта заключается в том, что закон будет призван регулировать правоотношения с лицами, проживающими за пределами России и в подавляющем своем большинстве состоящими в иностранном гражданстве. Эти обстоятельства могут вызывать озабоченность по поводу того, что закон может быть воспринят как вмешательство во внутренние дела других государств. Однако, во-первых, содействие соотечественникам со стороны России в обеспечении основных прав и свобод человека и гражданина является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и тем самым одной из областей международного сотрудничества. Во-вторых, в своих отношениях с соотечественниками в других областях Россия применяет традиционные, давно сложившиеся формы и методы международных связей, предполагающие непременное соблюдение национального законодательства, отвечающего международным стандартам.

В законопроекте закладываются организационные основы для реализации содержащихся в нем норм и определяются:

- российские участники (стороны) отношений с соотечественниками,

- полномочия органов представительной и законодательной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

- органы государственного управления и контроля,

- обязанности государства в отношении соотечественников и российских участников,

- порядок финансирования, предоставления льгот и преимуществ и ведения государственного мониторинга.

Специальная статья посвящена правам общественных объединений соотечественников.

Законопроект представляет собой результат длительной и глубокой проработки, результаты которой нашли отражение в тексте представляемом к рассмотрению во втором чтении.