Письмо Президента РФ от 28 сентября 1998 г. N Пр-1297 Об отклонении проекта федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Письмо Президента РФ от 28 сентября 1998 г. N Пр-1297

На основании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее именуется - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 16 сентября 1998 г. и представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Одним из таких принципов является закрепленный частью 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации принцип единства системы государственной власти.

Названный конституционный принцип предусматривает, чтобы субъекты Российской Федерации исходили из федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, как это указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.

Между тем в ряде положений Федерального закона при установлении общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации допущен отход от закрепленной Конституцией Российской Федерации федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 17 Федерального закона конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может учреждаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В этом случае высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Представляется, что такое решение вопроса организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации не вытекает из указанной федеральной схемы.

Однако, если даже допустить, что предлагаемая схема приемлема для субъектов Российской Федерации, при ее реализации в Федеральном законе допущены неясности и противоречия.

В частности, непонятен смысл статьи 22 Федерального закона, предусматривающей, что и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, и возглавляемый им высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты (первый - указы (постановления) и распоряжения, а второй - постановления и другие правовые акты), причем каждый в пределах своих полномочий.

В статье 24 Федерального закона указывается на возможность выражения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, после чего возглавляющее этот орган высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или руководитель этого органа (в тех субъектах Российской Федерации, где должность высшего должностного лица не учреждена) формирует его новый состав. Вместе с тем представляется, что выражение недоверия какому-либо органу - это прежде всего выражение недоверия его руководителю. Однако согласно Федеральному закону выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации не является основанием для отрешения от должности его руководителя. Более того, пункт 5 статьи 19 Федерального закона закрепляет положение, исходя из смысла которого отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не влечет за собой отставку высшего исполнительного органа.

Рассматриваемый Федеральный закон наряду с Конституцией Российской Федерации является основополагающим для организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поэтому содержащиеся в нем нормы должны давать четкое представление о пределах компетенции названных органов.

В связи с этим представляется, что установленный пунктом 3 статьи 5 Федерального закона перечень вопросов, по которым законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может принимать постановления, следует изложить исчерпывающим образом (аналогично тому, как это предусмотрено статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации в отношении палат Федерального Собрания).

Кроме того, имеющийся в Федеральном законе пробел, который касается стадии подписания закона субъекта Российской Федерации, позволяет субъектам Российской Федерации неоднозначно решать вопрос о том, какое должностное лицо субъекта Российской Федерации председатель законодательного органа или высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) - вправе подписывать законы субъекта Российской Федерации.

Исходя из решений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности упоминавшегося постановления от 18 января 1996 г. N 2-П, право подписания законов субъектов Российской Федерации должно быть закреплено за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), поскольку принятие и подписание закона одним и тем же органом нарушает баланс властей в законодательной сфере.

К числу пробелов Федерального закона следует отнести также отсутствие в нем положения о необходимости официального опубликования не только нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, как это следует из пункта 4 статьи 8 Федерального закона, но и иных (в том числе ненормативных) актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичное замечание следует отнести и к пункту 3 статьи 17 Федерального закона. Воспроизводя норму части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон в то же время не дает представления о функционировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, об организационно-правовых формах взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также об их взаимной ответственности.

Вызывает возражение дублирование в Федеральном законе положений Конституции Российской Федерации. Поэтому статью 1 Федерального закона, содержащую изложение конституционных норм, следует исключить.

Представляется, что регулирование Федеральным законом вопроса о неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нецелесообразно.

Кроме отмеченных недостатков хотелось бы обратить внимание на допущенные в Федеральном законе неточности. В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона депутат, осуществляющий свои полномочия на профессиональной постоянной основе, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Учитывая, что Федеральный закон содержит только основные принципы определения статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, конкретизация которых осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, данная норма либо не должна содержать изъятий, либо должна устанавливать, что эти изъятия могут быть предусмотрены законодательством субъекта Российской Федерации.

В названии главы IV Федерального закона слова "высшего должностного лица Российской Федерации" следует заменить словами "высшего должностного лица субъекта Российской Федерации".

Б.Ельцин