Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"

Подготовка проекта федерального закона "Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" обусловлена необходимостью совершенствования мер по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, что предполагает создание современной правовой базы такой деятельности и отмену устаревших предписаний, регламентирующих работу комиссий по делам несовершеннолетних, специальных учебно-воспитательных учреждений, подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и ряда других учреждений, функции которых были определены в нормативных актах СССР и РСФСР, принятых в основном в 1967-1977 годах.

Законопроект состоит из четырех глав. В первой главе определены используемые в нем понятия, относящиеся к правовому регулированию отношений в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Предусмотрено, что к органам и учреждениям, осуществляющим такие функции, относятся комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы и учреждения социальной защиты (социального обслуживания) населения, образования, опеки и попечительства, службы занятости, здравоохранения, внутренних дел и иные учреждения, к компетенции которых относятся вопросы профилактики правонарушений несовершеннолетних, их воспитания и обучения. Следует отметить, что перечень названных органов и учреждений соответствует аналогичному перечню органов и учреждений, входящих в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, установленную в статье 1 Указа Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. N 1338 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав".

В первой главе также сформулированы основные задачи и принципы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, порядок контроля за этой деятельностью. В статье 5 проекта указываются категории несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, с которыми проводится профилактическая работа. Перечень таких подростков не носит исчерпывающего характера, поэтому часть вторая названной статьи разрешает проведение при необходимости профилактической работы и с другими нарушителями при получении согласия со стороны комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В целях обеспечения законности установлены конкретные основания проведения профилактической работы. Законопроект также регламентирует права лиц, с которыми проводится профилактическая работа (статья 8). При этом наряду с правами, гарантированными Конституцией Российской Федерации, другими законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Конвенцией ООН о правах ребенка, законопроект устанавливает и ряд новых прав, вытекающих из особенностей профилактической работы, а также гарантии соблюдения прав и исполнения других положений законопроекта.

Вторая глава проекта регламентирует основные направления деятельности органов и учреждений государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Образование каких-либо новых органов и учреждений законопроект не предусматривает, однако вносит существенные изменения в регламентацию деятельности органов и учреждений в целях обеспечения комплексного подхода к профилактике правонарушений несовершеннолетних. В ряде случаев предполагается внесение корректив и в наименование таких органов.

В статье 11 устанавливается новое название координирующих органов профилактики "комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" (ранее они именовались - "комиссии по делам несовершеннолетних"). В их функции дополнительно включены новые положения. К ним, например, относится ряд мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе по обеспечению права на образование, контролю за профилактикой и т.д.

В статьях 12, 13 определены компетенция и полномочия органов и учреждений социальной защиты (социального обслуживания) населения, осуществляющих актуальные функции по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, а также проведению профилактической работы с их родителями или законными представителями. В названных статьях предусматриваются конкретные направления оказания помощи несовершеннолетним и их семьям.

Статьи 14, 15 определяют основные направления деятельности органов управления образованием, образовательных учреждений, специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В этих нормах конкретизированы основания помещения несовершеннолетних в указанные специальные учреждения, порядок такой работы, меры по обеспечению соблюдения законности.

Законопроект в статьях 16, 17, 18, 23 устанавливает порядок участия в профилактической деятельности других органов и учреждений (опеки и попечительства, службы занятости, здравоохранения, культуры, досуга, спорта, туризма и иных). Их функции и полномочия определены с учетом требований отраслевого законодательства и в целях обеспечения комплексного подхода к профилактической работе с несовершеннолетними, создания необходимых условий для исправления правонарушителей, устранения причин и условий, им способствующих.

В статьях 19, 20, 21, 22 определяется порядок участия в профилактике правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел. Наиболее ответственные функции предполагается возложить на подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел (статья 20).

Ранее эти подразделения именовались инспекциями по делам несовершеннолетних, а их права и обязанности регламентировались явно устаревшими Указами Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. и от 5 января 1988 г. Данные правовые акты предполагается признать недействующими с момента вступления в силу федерального закона, проект которого рассматривается сейчас. При регламентации работы вышеуказанных подразделений учтены новые требования уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации о контроле за различными категориями несовершеннолетних и принятии к ним предусмотренных законом мер воздействия. Кроме того, предусматривается предоставление названным подразделениям полномочий, обеспечивающих исполнение их обязанностей.

Статья 21. проекта регламентирует работу центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел. Ранее они именовались приемники-распределители для несовершеннолетних, а их полномочия и функции определялись упомянутыми Указами Президиума Верховного Совета СССР.

Для обеспечения соблюдения законности и прав граждан проект предусматривает, что помещение большинства категорий несовершеннолетних в эти учреждения осуществляется на основании приговора суда или постановления судьи, вводится порядок незамедлительного уведомления прокурора о помещении подростков, также устанавливается, что продление срока пребывания в них (до 15 суток) всех категорий лиц допускается только по постановлению судьи.

В третьей главе проекта рассматривается порядок производства по материалам о направлении несовершеннолетних, неподлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Необходимость регламентации этих вопросов связана со ст.50 Закона "Об образовании", который ввел судебный порядок принятия данных решений. Учитывая эти требования, в проекте предусматривается: порядок подготовки необходимых материалов, процедура их рассмотрения, обжалования и исполнения. Во всех нормах данной главы идет речь о несовершеннолетних, не достигших установленного законом возраста для привлечения к уголовной ответственности, поэтому исключается возможность регламентации данных вопросов в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР и Уголовном кодексе Российской Федерации, которые определяют порядок направления в названные учреждения лишь несовершеннолетних, осужденных за преступление средней тяжести. Законопроект предполагает отнести названные вопросы к компетенции судьи, постановлением которого подростки могут быть направлены в специальные учреждения, также допускается передача судьей таких материалов в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав для применения к правонарушителю мер воспитательного воздействия, если его помещение в спецучреждение признано нецелесообразным.

Четвертая глава проекта касается отмены или признания утратившими силу законов и иных правовых актов СССР и РСФСР, ранее принятых по вышерассмотренным вопросам, а также порядка приведения в соответствие с настоящим федеральным законом других нормативных правовых актов.

Одновременно с принятием указанного федерального закона предполагается внести соответствующие изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации для установления единого подхода к регламентации рассматриваемых проблем и устранения противоречий в предписаниях законов и других нормативах правовых актов.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об основах государственной системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"

Предлагаемый законопроект определяет основные направления профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Законопроект предусматривает комплексный подход к решению проблем профилактики. В основу его в части определения системы органов, составляющих антикриминогенный потенциал, положен перечень государственных и негосударственных органов, осуществляющих меры по профилактике.

В концептуальной основе данный проект федерального закона ориентирован не на дополнительное финансирование, а на более оптимальное целевое распределение и использование бюджетами Российской Федерации финансовых средств на меры по предупреждению безнадзорности и правонарушения несовершеннолетних.

В настоящее время расходы, связанные с обеспечением существующих институтов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в большей части осуществляют бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований.

Непосредственно из федерального бюджета выделяются средства на обеспечение деятельности специальных профессиональных училищ и на перевоз (доставку) несовершеннолетних из центров временного содержания МВД в места их постоянного проживания.

По данным Министерства общего и профессионального образования РФ на содержание 16 специальных профессиональных училищ с контингентом 1840 человек в год требуется 80 млн.рублей.

На эвакуацию (доставку) несовершеннолетних к месту их постоянного жительства, как показывают данные, представленные МВД РФ, - 1,5 млн.рублей.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. N 222 "О программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов" была утверждена федеральная целевая программа "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" на 1998-2000 годы. На реализацию Программы в федеральном бюджете на 1998 год предусмотрено 44,34 млн.рублей. Фактическое финансирование Программы из федерального бюджета за первое полугодие 1998 г. - 6,9 млн.рублей.

В большинстве субъектов РФ разрабатываются местные профилактические программы. Они учитывают специфику, экономическое положение, криминогенную и социально-демографическую ситуацию на местах.

Одобренные Правительством Российской Федерации (от 3 июля 1996 г. N 1063-р) некоторые социальные нормативы (норматив обеспеченности социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, норматив обеспеченности социальными приютами для детей, оставшихся без попечения родителей, норматив обеспеченности реабилитационными центрами для детей и подростков с ограниченными возможностями) рекомендованы для использования при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

По расчетам Министерства труда и социального развития РФ сформированная в соответствии с нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ к 2000 году система социального обслуживания семьи и детей по территориям субъектов Российской Федерации потребует следующих затрат:

1. По территориальным центрам социальной помощи семье и детям.

Дополнительная потребность составляет 2751 учреждение. Объем затрат на содержание дополнительно созданных центров на период 1997-1999 гг. составит 2751 млн.руб.

2. По социально-реабилитационным центрам для несовершеннолетних.

Дополнительная потребность - 321 учреждение. Объем затрат на содержание дополнительно созданных центров на период 1997-1999 гг. составит 706,2 млн.руб.

3. По социальным приютам для детей и подростков.

Дополнительная потребность - 222 учреждения. Объем затрат на содержание дополнительно созданных приютов на период 1997-1999 гг. составит 355,2 млн.руб.

4. По центрам помощи детям, оставшимся без попечения родителей.

Дополнительная потребность - 61 учреждение. Объем затрат на содержание дополнительно созданных центров на период 1997-1999 гг. составит 96,8 млн.руб.

5. По реабилитационным центрам для детей и подростков с ограниченными возможностями.

Дополнительная потребность - 293 учреждения. Объем затрат на содержание дополнительно созданных центров на период 1997-1999 гг. составит 877,5 млн.руб.

6. По центрам психолого-педагогической помощи населению.

Дополнительная потребность - 60 учреждений. Объем затрат на содержание дополнительно созданных центров на период 1997-1999 гг. составит 48,0 млн.руб.

Механизм финансовой поддержки на реализацию мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в субъектах Российской Федерации может быть заложен при определении объемов трансфертов из федерального бюджета в субъекты Российской Федерации.

На сегодняшний день не открыто ни одного лечебно-воспитательного учреждения, предусмотренного в данном законопроекте; в 1999 году планируется открыть два учреждения, на что необходимо будет предусмотреть в федеральном бюджете 16 млн.рублей.

Предполагается также в 1999 г. открыть четыре специальных профессиональных училища, что потребует дополнительного выделения из федерального бюджета 19,6 млн.рублей.