Заключение на проект федерального закона N 96700131-2 "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 18 мая 1998 г. N 2.2-15/2767
по проекту федерального закона "Об управлении собственностью
Российской Федерации, находящейся за рубежом" (1 чтение) и проекту
постановления Государственной Думы "О проекте федерального закона
"Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за
рубежом"

Рассмотрев по поручению Комитета от 27.04.98 г. проект федерального закона "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом" и проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении указанного законопроекта. Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации

В статье 5 проекта говорится о собственности субъектов Российской Федерации, но при этом предусмотрено, что "правовые гарантии и законные интересы субъектов Российской Федерации регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации". При решении данного вопроса следует руководствоваться статьями 73 и 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым вне пределов ведении Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.

В статье 8 проекта субъектом права собственности Российской Федерации названо Правительство Российской Федерации, что противоречит статье 114 Конституции Российской Федерации, устанавливающей полномочие Правительства Российской Федерации на управление федеральной собственностью. Во всех правоотношениях собственником федерального имущества является Российская Федерация. От имени Российской Федерации участвовать в гражданском обороте могут органы государственной власти в рамках их компетенции.

Положение статьи 15 проекта о взыскании убытков в безакцептном порядке не согласуется со статьей 35 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Проект предусматривает расходы на проведение розыска федеральной собственности (часть 4 статьи 11 проекта), в связи с чем необходимо заключение Правительства Российской Федерации (статья 104 Конституции Российской Федерации).

Соответствие законопроекта федеральным законам

Проект решает вопросы, связанные с иммунитетом собственности Российской Федерации, но Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ) предусмотрена необходимость принятия специального закона об иммунитете государства и его собственности, который определит особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. Таким образом, данные отношения не должны быть предметом регулирования данного законопроекта.

В статье 8 проекта к собственникам имущества отнесены юридические лица, кому оно принадлежит на праве оперативного управления. Но право оперативного управления является самостоятельным вещным правом (статья 216 ГК РФ) и его обладатель рассматривается как титульный владелец имущества.

Ошибочным является отнесение к объектам федеральной собственности интеллектуальной собственности (статья 9 проекта), поскольку она имеет иное правовое регулирование.

Согласно статье 14 проекта страхование имущества осуществляется за счет средств доверительного управляющего, но статьей 1020 ГК РФ установлено, что обязанности, возникшие в результате действий доверительного управляющего, исполняются за счет имущества, переданного в доверительное управление.

Проект содержит понятия "неправомерный субъект" и "неправомерное владение, пользование, распоряжение" (статьи 8 и 18), но при этом говорится о "правовых основах" осуществления неправомерного правомочия, например, на основе договоров аренды, доверительного управления и т.п. Следует иметь в виду, что владелец, не являющийся собственником, но имеющий право на владение имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, пользуется против третьих лиц той же защитой, что и собственник. Защита представляется ему и против самого собственника (статьи 216 и 305 ГК РФ).

Соответствие законопроекта общепризнанным принципам и нормам
международного права и международным договорам Российской Федерации

Проект, в том числе положения пунктов 2 и 3 статьи 6, пункта 2 статьи 10, пункта первого статьи 15, статьи 22 разработаны без учета того, что юрисдикция Российской Федерации не распространяется на территории иностранных государств.

Постатейные замечания

Статья 6. проекта содержит взаимоисключающие положения: согласно пункту 1 к отношениям с иностранными государствами и международными организациями, связанным с собственностью Российской Федерации применяются нормы международного права, а в пункте 3 российским юридическим и физическим лицам предписано руководствоваться настоящим Федеральным законом. Кроме того, неясен механизм регулирования отношений с иностранными юридическими и физическими лицами в случае коллизии норм российского законодательства и законодательства государств - местонахождения собственности Российской Федерации.

Статьи 7 и 9 проекта требуют согласования с законопроектами, внесенными в Государственную Думу Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, в том числе в части правопреемства и правопродолжения.

В абзаце 3 пункта 2 статьи 10 противопоставляются тождественные понятия "возмещение" и "компенсация", в связи с чем неясны последствия неправомерно использования имущества Российской Федерации.

Статья 12. Нуждаются в пояснении процедуры оформления права собственности и их соотношение с регистрацией собственности и прав на нее (статья 16 проекта).

Из статьи 16 неясен порядок регистрации объектов собственности Российской Федерации, поскольку в пункте 2 статьи говорится о регистрации в учреждениях юстиции в соответствии с законодательством Российской Федерации, однако пункт 3 предусматривает регистрацию по законодательству "государства местонахождения этой собственности".

Статья 18. проекта о декларировании объектов федеральной собственности требует доработки, так как по содержанию не соответствует определению, данному понятию "декларирование" в статье 3 проекта. Кроме того, из редакции статьи неясен ее характер: является ли она диспозитивной или императивной (предусмотрена санкция).

Статья 22. проекта, устанавливающая порядок совершения сделок с собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, должна быть согласована с нормами ГК РФ, регулирующими правоотношения государства и государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Кроме того, следует иметь в виду, что в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект "О временном приостановлении совершения сделок с федеральной собственностью, находящейся за пределами территории Российской Федерации".

Замечания технико-юридического и лингвостилистического характера

Проект требует юридико- и редакционно-технической доработки. Терминологию законопроекта необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации, ГК РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. В частности:

1. В названии и в тексте законопроекта слова "за рубежом" заменить словами "за пределами Российской Федерации" (статья 61 Конституции Российской Федерации).

2. В статье 1 законопроекта с учетом того, что порядок заключения международных договоров Российской Федерации регулируется также Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", предлагаем слова "при принятии текстов договоров либо при выражении согласия Российской Федерации на обязательность для Российской Федерации международных договоров и соглашений, заключенных в порядке, предусмотренном Венской Конвенцией от 23 мая 1969 года" заменить словами "при заключении международных договоров Российской Федерации".

3. В статье 4 законопроекта употребляется понятие "насильственные меры". Считаем целесообразным раскрыть содержание данного понятия в тексте законопроекта.

4. В пункте 1 статьи 6, в пункте 2 статьи 10 законопроекта говорится о нормах "общепринятого международного права", в пункте 2 статьи 10 законопроекта - о нормах международного права, признанных Российской Федерацией, в статье 24 - о "нормах общего международного права" (в Конституции Российской Федерации (статья 15) используются термины "общепризнанные принципы и нормы международного права").

5. В статье 8 законопроекта предлагаем слова "зарубежные юридические и физические лица" заменить словами "иностранные физические и юридические лица", а слова "за границей Российской Федерации" - словами "за пределами Российской Федерации" (в соответствии со статьей 61 Конституции Российской Федерации).

6. Терминологию части 4 статьи 22, статьи 24 проекта необходимо согласовать с федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".

7. Не является точной, на наш взгляд, формулировка части 2 статьи 24 законопроекта. Указанные в пункте 1 статьи 24 объекты собственности Российской Федерации, обеспечиваются иммунитетом согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, а не представленным законопроектом.

В тексте законопроекта слово "страна" следует заменить словом "государство", слова "зарубежные государства" - словами "иностранные государства" в соответствующем падеже.

С учетом изложенного полагаем, что законопроект может быть внесен на рассмотрение только после тщательной доработки, поскольку недостатки изложения, отсутствие внутренней логики, упречность правового содержания ряда положений не позволяют понять и оценить его концепцию.

Замечаний по проекту постановления Государственной Думы не имеется.

Начальник Управления

В.Б.Исаков