Заключение на проект федерального закона N 96700131-2 "Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом" (не действует)

Заключение Правительства РФ от 3 августа 1998 г. N 3878П-П5
по проекту федерального закона "О собственности
Российской Федерации, находящейся за рубежом"

Правительство Российской Федерации, рассмотрев проект федерального закона "О собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом", внесенный депутатами Государственной Думы П.Г.Буничем, В.И.Головлевым, Л.М.Канаевым, В.Ю.Кузнецовым, В.А.Лисичкиным, сообщает следующее.

Приведенная в финансово-экономическом обосновании проекта сумма потенциальной ежегодной экономии бюджетных средств за счет снижения финансового бремени по содержанию и эксплуатации объектов федеральной собственности за границей за счет бюджета Российской Федерации в результате реализации статей 8, 13 и 22 предлагаемого законопроекта в части создания законодательных рамок для коммерческого использования излишних с точки зрения обеспечения государственных функций объектов федеральной недвижимости за границей, в целом представляется достаточно обоснованной.

Реализация предусмотренных статьей 14 рассматриваемого законопроекта мер по осуществлению обязательного страхования рисков полной или частичной утраты объектов федеральной собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, а также по страхованию гражданской ответственности, потребует осуществления дополнительного ежегодного бюджетного финансирования той части зарубежной собственности, которая используется для обеспечения дипломатической и международной некоммерческой деятельности. Однако, приведенная в финансово-экономическом обосновании оценочная сумма дополнительного ежегодного финансирования в 1,8-3 млрд.рублей нуждается в дополнительном обосновании, уточнении и корректировке, так как законодательство ряда стран предусматривает обязательное страхование объектов недвижимости, поэтому частично эти бюджетные расходы уже предусмотрены и учтены в совокупных расходах на содержание и эксплуатацию соответствующих объектов.

Дополнительные ежегодные ассигнования в сумме около 50 млн.рублей, необходимые в соответствии с финансово-экономическим обоснованием к законопроекту для проведения уполномоченным Правительством РФ органом инспекции объектов собственности Российской Федерации за рубежом (статья 23), позволяют проводить ежегодную инспекцию в среднем около 800 объектов (из расчета средних расходов в 60 тыс.рублей на инспекцию одного объекта), т.е. ежегодно инспектировать около трети объектов. Очевидна необходимость осуществления указанных мероприятий для более рационального и экономного использования объектов зарубежной собственности, однако, сумма потенциальных расходов на эти цели должна быть скорректирована и уточнена с учетом оптимальной степени охвата объектов ежегодными инспекциями.

Реализация других статей предлагаемого проекта закона, включая статьи 11, 17, 18, осуществляется за счет бюджетов соответствующих государственных органов, либо предполагает принцип самоокупаемости и дополнительных расходов из федерального бюджета не потребует.

В целом рассматриваемый проект закона представляется сбалансированным с точки зрения предполагаемых дополнительных бюджетных расходов и потенциальных доходов.

Вместе с тем, наряду с необходимостью уточнения и доработки финансово-экономического обоснования, текст законопроекта нуждается в существенной доработке с точки зрения концепции и устранения смысловых противоречий, что способно изменить финансовые результаты действия закона.

Учитывая изложенное, рассмотрение данного законопроекта Государственной Думой представляется преждевременным.

Замечания к законопроекту, имеющие конкретный характер, прилагаются.

Приложение: замечания к проекту федерального закона "О собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом" на 4 л.

Заместитель Председателя

Правительства Российской Федерации

В.Христенко

Замечания
к проекту федерального закона "Об управлении собственностью
Российской Федерации, находящейся за рубежом"

Данный законопроект устанавливает (статья 1) организационные и правовые основы управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом. Однако проект не содержит однозначного правового регулирования поставленных вопросов, отдельные положения проекта противоречат друг другу, нарушая при этом сложившуюся систему не только российского законодательства, но и законодательства зарубежных стран.

Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Указанным нормам противоречат нормы абзаца 3 статьи 5, пунктов 2, 3 статьи 6, пункта 2 статьи 10, пункта 1 статьи 15, статьи 18, абзаца 2 статьи 22 проекта.

Содержание статьи 3 проекта следует привести в соответствие с положениями статьи 128 и пункта 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющими объекты гражданских прав и государственной собственности. При этом необходимо иметь в виду, что вещные права на имущество принадлежат лицам, не являющимся собственниками этого имущества (статья 216 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Кроме того, из статьи 3 проекта целесообразно исключить понятия "Россия" и "Российская Федерация", поскольку их определение дано в статье 1 Конституции Российской Федерации.

В абзаце 3 статьи 5 проекта ссылку на статью 72 Конституции Российской Федерации предлагается заменить ссылкой на статью 73, поскольку статья 72 определяет вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти.

Статью 8 проекта, определяющую перечень субъектов права собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом (а не субъектов собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, как указано в тексте статьи 8), следует привести в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 125, статья 212, пункты 1, 3 статьи 214), который, включая Российскую Федерацию в число субъектов права собственности на имущество, устанавливает, что от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с подпунктом "г" пункта 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, абзацем 6 статьи 14 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" управление федеральной собственностью входит в компетенцию Правительства Российской Федерации. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, по их специальному поручению и от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане (пункт 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Кроме того, действующее законодательство не содержит понятия "неправомерные субъекты", которыми оперирует проект (пункт 2 статьи 8).

Положения статьи 9 проекта, касающиеся объектов федеральной собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, необходимо привести в соответствие с нормами статьи 128 и пункта 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющими объекты гражданских прав и государственную собственность, а также согласовать с абзацем вторым статьи 3, пунктом 3 статьи 13, абзацем 3 статьи 22, абзацем первой статьи 24 проекта.

В частности, объектами собственности Российской Федерации за рубежом являются не посольства, консульства и представительства, как указано в перечисленных статьях проекта, а имущественные комплексы указанных организаций.

Включение в перечень федеральной собственности объектов, право собственности на которые не признано в порядке, установленном международным правом, а также религиозных организаций не соответствует гражданскому законодательству Российской Федерации.

Кроме того, к федеральной собственности не может быть отнесено имущество пароходств, аэрофлота, внешнеторговых объединений и т.п., внесенное на законных основаниях в уставный капитал акционерных обществ.

Не могут быть отнесены к объектам федеральной собственности результаты интеллектуальной деятельности, являющиеся самостоятельным видом объектов гражданских прав в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Очевидно, что бремя содержания имущества, переданного в хозяйственное ведение государственным унитарным предприятиям, несут сами предприятия, а не Российская Федерация. Поэтому требуется внесение соответствующих изменений в статью 13 проекта.

Статья 14. проекта закрепляет страхование объектов федеральной собственности за рубежом за юридическим лицом, которому имущество передано в хозяйственное ведение, доверительное управление, аренду, и за счет указанного юридического лица. Однако следует предусмотреть страхование за счет бюджетных средств (например, если имущество находится в хозяйственном ведении юридического лица, но безвозмездно предоставляется для государственных нужд), а также за счет граждан, так как Проект предусматривает их участие в использовании государственного имущества.

Из пункта 2 статьи 15 проекта не ясно, с кого конкретно взыскиваются убытки при обращении взыскания на собственность Российской Федерации, находящуюся за рубежом. В этом же пункте предлагается слова: "взыскивается в безакцептном порядке" заменить на слова: "взыскивается в судебном порядке".

Необходимо обеспечить однозначность трактовки термина "реестр", приведенного в статьях 3 и 16, а также однозначно определить государственный орган, осуществляющий ведение этого реестра.

В статье 18 проекта целесообразно предусмотреть обязательное декларирование юридическими и физическими лицами всего (используемого и неиспользуемого Российской Федерацией) имущества, находящегося в их ведении, расположенного за рубежом и обладающего какими-либо признаками принадлежности к зарубежной собственности Российской Федерации.

Следует отметить, что статьи основополагающего раздела IV Проекта не содержат каких-либо положений, совершенствующих существующие нормы по управлению собственностью Российской Федерации за рубежом, кроме последнего абзаца статьи 22 проекта, при этом противоречащего статье 295 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В целом проект содержит большое количество смысловых, стилистических и грамматических ошибок, затрудняющих понимание и анализ представленного документа.

Заместитель Руководителя Аппарата

Правительства Российской Федерации

С.Васильев