Письмо Президента РФ от 30 июля 1998 г. N Пр-1072 Об отклонении проекта федерального закона "О лотереях"

Письмо Президента РФ от 30 июля 1998 г. N Пр-1072

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю принятый Государственной Думой 15 июля 1998 г. и одобренный Советом Федерации 17 июля 1998 г. Федеральный закон "О лотереях" (далее именуется - Федеральный закон) по следующим основаниям.

Федеральный закон противоречит федеральному законодательству и содержит внутренние противоречия, а отсутствие в Федеральном законе четкого механизма его реализации вызовет затруднения при применении его норм.

Так, статьей 2 Федерального закона лотерея определяется как форма добровольного привлечения денежных средств населения. Однако это противоречит сути лотерей, а также статье 1063 Гражданского кодекса Российской Федерации, определившей лотерею как один из видов игр, основанных на риске.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона учредителем лотереи может быть уполномоченный орган при Правительстве Российской Федерации либо орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Региональная лотерея определяется как лотерея, зарегистрированная органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проводимая на территории данного субъекта Российской Федерации и являющаяся составной частью всероссийской лотереи.

Таким образом, исходя из текста Федерального закона, можно сделать вывод о том, что в Российской Федерации фактически могут проводиться только всероссийские лотереи, что неправомерно и нарушает права субъектов Российской Федерации.

Следует также отметить, что подпунктом 5 пункта 3 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается проведение муниципальных денежно-вещевых лотерей. Рассматриваемый Федеральный закон вообще не учитывает возможность проведения таких лотерей на территории Российской Федерации.

Статья 4 Федерального закона называет в качестве учредителя всероссийских лотерей уполномоченный орган при Правительстве Российской Федерации, а именно национальный комитет по лотереям и игорному бизнесу.

Во-первых, такая формулировка является неправомерной, поскольку понятие "уполномоченный орган при Правительстве Российской Федерации" отсутствует в федеральном законодательстве. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", определяя органы, создаваемые Правительством Российской Федерации и при Правительстве Российской Федерации, оперирует иными понятиями, орган, имеющий статус комитета, в их число не входит. Во-вторых, если исходить также из содержания статьи 5 Федерального закона, то неясно, является ли и названный комитет федеральным органом исполнительной власти или органом при Правительстве Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что в соответствии со статьями 10, 11, 110, 112 и 113 Конституции Российской Федерации и с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации самостоятельно определяет основные направления своей деятельности, а структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом Российской Федерации.

Это замечание следует отнести и к статьям 5, 8, 11 - 13, пункту 3 статьи 15, пункту 4 статьи 16, статье 17 Федерального закона, нормы которых также являются вторжением в компетенцию Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон регулирует только отношения, связанные с лотерейной деятельностью, поэтому относить к полномочиям комитета по лотереям регулирование отношений в сфере игорного бизнеса в целом в рамках Федерального закона представляется нецелесообразным.

Статьей 5 Федерального закона установлено, что названный комитет осуществляет лицензирование лотерейной деятельности организаций, принимающих участие в проведении всероссийских лотерей. При этом происходит смещение понятий. Согласно статье 2 Федерального закона проведением лотерей занимается оператор лотереи, а участником лотереи является лицо, обладающее лотерейным билетом, дающим право на участие в розыгрыше призового фонда лотереи.

Создание наблюдательного совета по государственному регулированию лотерейной деятельности и игорного бизнеса в Российской Федерации и определение его функций и порядка формирования (статьи 6, 20, 23, пункт 5 статьи 24, статья 26 Федерального закона), вступая в противоречие с принципом разделения властей, представляют собой попытку присвоения Федеральным Собранием функций исполнительной власти. Норма статьи 7 Федерального закона в части, касающейся согласования с наблюдательным советом решений Правительства Российской Федерации, также противоречит положениям Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации".

Статья 7 Федерального закона признана урегулировать отношения в области проведения межгосударственных лотерей, то есть лотерей, проводимых, как установлено статьей 2 Федерального закона, на территории двух и более государств. При этом порядок и условия проведения межгосударственных лотерей согласно статье 7 Федерального закона определяются национальным комитетом по лотереям и игорному бизнесу. Данная норма представляется неправомерной, поскольку не учитывает соответствующего регулирования таких отношений нормами международных договоров.

В пункте 3 статьи 8 Федерального закона в перечне условий проведения лотерей упущено такое обязательное условие, как указание территории, на которой проводится лотерея, это замечание относится, прежде всего, к условиям проведения региональных лотерей.

В пункте 6 статьи 16 Федерального закона отсутствует механизм использования невостребованных выигрышей, в частности, неясно, как эти выигрыши могут быть использованы, если "следующая игра" не будет проводиться.

Статья 18, 19 и 21 Федерального закона затрагивают отношения бюджетного процесса, что не является предметом регулирования Федерального закона. Вопросы, изложенные в названных статьях, должны решаться в рамках бюджетов соответствующего уровня на предстоящий финансовый год. Кроме того, следует отметить, что, если национальный комитет по лотереям и игорному бизнесу является государственным органом, его финансирование может осуществляться исключительно за счет средств федерального бюджета и в порядке, предусмотренном для перечисления и использования средств федерального бюджета, а не за счет внебюджетных источников, как это следует из текста статьи 18 Федерального закона.

Статьей 25 Федерального закона устанавливается уголовная ответственность за нарушение норм Федерального закона, однако Уголовным кодексом Российской Федерации такая ответственность не предусмотрена. Кроме того, материальная ответственность и размеры этой ответственности за нарушения в сфере отношений, регулируемых Федеральным законом, также не могут быть предметом Федерального закона.

Пунктом 2 статьи 27 Федерального закона установлено, что нормативные правовые акты, а также договоры между государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Федеральному закону. Это значит, что и гражданско-правовые договоры, заключенные в соответствии с этими актами, и вытекающие из них гражданско-правовые отношения, сложившиеся до вступления в силу Федерального закона, фактически не могут быть реализованы.

Статьей 1063 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также нормами Федерального закона устанавливается договорная основа отношений по организации и проведению лотерей.

В соответствии с нормами статей 4 и 422 Гражданского кодекса Российской Федерации при принятии закона, устанавливающего обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали на момент заключения договора, прежние правила сохраняют свою силу, кроме случаев, когда в законе прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Аналогичное замечание относится и к норме пункта 4 статьи 27 Федерального закона, из которой следует, что принятие Федерального закона служит основанием для аннулирования лицензий. Подобный подход к регулированию отношений в сфере лотерейной деятельности и приведению действующего законодательства в соответствие Федеральным законом неправомерно.

Б.Ельцин