Заключение на проект федерального закона N 98074131-2 "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 13 октября 1998 г. N 2.2-15/3305
по проекту федерального закона "Об общих принципах наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" и
проекту постановления Государственной Думы о принятии данного
федерального закона в первом чтении

Изучив по Вашему поручению указанные проекты, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает.

Концепция законопроекта в части финансирования передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий построена на дублировании действующего законодательства: Конституции Российской Федерации, Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации", а также Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой 17.07.98, но еще не вступившего в силу.

При необходимости более подробного регулирования отдельных вопросов, касающихся финансирования передаваемых государственных полномочий, было бы целесообразным вносить соответствующие изменения и дополнения в бюджетное законодательство, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

В главе 3 законопроекта речь идет о порядке передачи материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Также, в законопроекте неоднократно упоминается о специальных законах, наделяющих органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, в предмет регулирования которых включаются вопросы финансирования. Проектом определяется (пункт 5 статьи 8), какие сведения должны содержаться в федеральном законе или законе субъекта Российской Федерации, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В частности, это: нормативы или порядок определения нормативов для расчета финансовых средств, ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий; объем указанных средств и сроки их поступления; порядок передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материальных и финансовых средств; размер или порядок определения пени, исчисляемой за задержку поступления указанных финансовых средств.

Однако, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации (преамбула Бюджетного кодекса РФ), в соответствии с которым принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, составляющие в сумме бюджетное законодательство Российской Федерации. При этом указанные нормативные правовые акты не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации (статья 2 Кодекса), в противном случае они не применяются.

Постатейные замечания

1. В пункте 3 статьи 3 проекта предусматривается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления материальных и финансовых средств не допускается. Однако, в пункте 2 статьи 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлено: "При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий".

2. В пункте 3 статьи 8 проекта речь идет о необходимости наличия заключения Правительства Российской Федерации либо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на проект соответствующего закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данное положение частично дублирует норму части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, согласно которой законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Указанное положение законопроекта в части о необходимости наличия заключения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации на проект закона субъекта Российской Федерации вторгается в компетенцию субъекта Российской Федерации, поскольку Конституцией РФ (статьи 71 и 72) к предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения не отнесены вопросы, касающиеся законодательного процесса субъектов Российской Федерации. Следовательно, согласно статье 73 Конституции РФ в данном вопросе субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

3. Законопроект содержит положения о возврате неиспользованных финансовых и материальных средств, переданных для исполнения соответствующих государственных полномочий (п.6 ст.9, п.1 ст.16). Это не согласуется с принципом самостоятельности бюджетов, который, в частности, означает недопустимость изъятия сумм экономии по расходам бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса РФ).

4. Пунктом 4 статьи 60 Бюджетного кодекса РФ установлено, что в местный бюджет поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Данное положение дублируется в п.3 ст.11 проекта.

5. Бюджетный кодекс РФ определил (п.4 ст.130), что финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, поступившие в соответствующий бюджет, учитываются в этом бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений. Данное положение в той или иной степени дублируется в пп.4, 6 ст.11, п.1 ст.12 проекта.

6. В пункте 1 статьи 11 проекта речь идет о том, что передача финансовых средств должна осуществляться в порядке и сроки, установленные законом о передаче соответствующих государственных полномочий. Однако порядок и сроки передачи средств из одного бюджета в другой бюджет являются составляющими бюджетного процесса, а именно - исполнения бюджета. Механизм исполнения бюджетов подробно регламентируется в разделе VIII Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме этого, законопроектом затрагивается компетенция участников бюджетного процесса, а именно главных распорядителей бюджетных средств, к компетенции которых относится исполнение бюджетов на основе составляемой ими бюджетной росписи (ст.217 Бюджетного кодекса РФ).

7. В законопроекте содержатся положения, касающиеся бюджетной классификации Российской Федерации (пп.2-4 ст.12). Данные положения не согласуются с положениями ст.14 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" (также с п.2 ст.26 Бюджетного кодекса РФ), согласно которой федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положении, ее изменяющих. Изменения в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" вносятся одновременно с принятием законодательных актов о налогах и сборах и о федеральном бюджете. Кроме этого, не учитывается положение статьи 1 вышеназванного Федерального закона (а также статьи 27 Бюджетного кодекса РФ), согласно которому законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

8. В статье 13 проекта речь идет о порядке расчета финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, что затрагивает предмет регулирования Бюджетного кодекса РФ, а также компетенцию субъектов РФ и Правительства РФ.

В статье 8 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Порядок составления проекта федерального бюджета регламентируется, в частности, статьей 184 Бюджетного кодекса РФ, который устанавливает, что порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

9. Положения статьи 14 проекта о порядке передачи финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, а также санкциях за несвоевременное перечисление указанных средств затрагивают вопросы, которые уже урегулированы Бюджетным кодексом РФ в разделе VIII "Исполнение бюджетов", а также в части четвертой "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации". К примеру, в статьях 215 и 216 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов, при этом соблюдается принцип единства кассы. В статье 293 Бюджетного кодекса РФ устанавливаются санкции за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств.

Пунктом 4 этой же статьи законопроекта предусматривается возможность исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет собственных материальных и финансовых средств. Однако, как представляется, в этом случае ставится под сомнение возможность осуществления контроля со стороны государства за исполнением этих полномочий (часть 2 статьи 132 Конституции), а так же несения ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий (пунктом 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что эти органы и лица несут такую ответственность в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами).

10. При доработке статьи 19 проекта (пункт 2), предусматривающей, что представительный орган местного самоуправления обязан установить основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий следует иметь в виду, что возможные виды правовой ответственности устанавливаются федеральными законами и в порядке определенном специальным законодательством, регламентирующим применения соответствующего вида ответственности. Таким образом представительный орган местного самоуправления может устанавливать ответственность за соответствующие правонарушения лишь в пределах предоставленных ему полномочий и в рамках определенных федеральным законом видов взысканий.

По проекту постановления Государственной Думы замечаний нет.

Первый заместитель

начальника Управления

В.А.Рощин