Заключение на проект федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата
Государственной Думы Федерального собрания "По проекту федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и проекту постановления Государственной Думы "О проекте федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"
(II чтение)

Изучив по Вашему поручению проект федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и проект соответствующего постановления о принятии законопроекта во 2 чтении, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает, что по проекту постановления Государственной Думы замечаний не имеется, а по проекту закона можем сообщить.

Соответствие законопроекта федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, постатейные замечания

1. Полагаем, что требует уточнения предмет правового регулирования рассматриваемого проекта, поскольку в статье 1 проекта предусмотрено, что законом регулируются отношения, влияющие на конкуренцию на рынках ценных бумаг, банковских, страховых и иных финансовых услуг, а в статье 2 проекта речь идет о регулировании отношений, связанных с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг.

2. Нуждается в доработке статья 3 проекта, дающая определение основных понятий, используемых в законе. Так, определение финансовой организации требует уточнения, исходя из положений статей 48, 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), определяющих понятие юридического лица.

В определении понятия недобросовестная конкуренция на рынке финансовых услуг употребляется словосочетание "ущерб их деловой репутации", что не согласуется с положениями статьи 152 (пункты 5 и 7) ГК РФ, согласно которым юридическое лицо, в отношении которого распространены сведения, порочащие его деловую репутацию, вправе требовать возмещения убытков.

Следует иметь ввиду, что некоторые приводимые в статье 3 проекта понятия, даны в ГК РФ, в частности "соглашение" - в статья 420 ГК РФ, причем несколько иначе, чем предусмотрено проектом. Кроме того, под формой договора согласно статей 158, 434 ГК РФ понимается устная или письменная форма сделки (договора).

3. Полагаем необходимым уточнить редакцию пункта 3 статьи 4, поскольку не вполне ясно, каким образом границы рынков финансовых услуг, установленные "в границах между субъектами" РФ могут, при этом, определяться "по согласованию".

В пункте 4 статьи 4 проекта слова "место регистрации ее как юридического лица" заменить словами "места нахождения, определенного в учредительных документах", что будет соответствовать пункту 2 статьи 54 ГК РФ.

4. В абзаце 2 пункта 1 статьи 10 проекта, следует говорить о возмещении убытков, что будет соответствовать положениям статьи 15 ГК РФ.

5. Согласно положениям статьи 11 проекта создание объединений (союзов и ассоциаций) финансовых организаций осуществляется только после предварительного согласия федерального антимонопольного органа в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. Однако данное положение не согласуется с соответствующими положениями ГК РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях", которыми определяется, в частности, порядок создания некоммерческих организаций, к коим относятся объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Действующее законодательство о некоммерческих организациях не предусматривает необходимости ни в получении какого-либо предварительного согласия на их создание, ни в решении о признании их создания. Так, согласно пункту 1 статьи 121 ГК РФ коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. А согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации.

Следует также в виду, что Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" при создании союзов и ассоциаций кредитных организаций не предусматривает получения предварительного согласия на их создание. О своем создании союзы и ассоциации кредитных организаций уведомляют Банк России в месячный срок после регистрации (статья 3 Закона). При этом, необходимо учитывать, что союзам и ассоциациям кредитных организаций запрещается осуществление банковских операций.

В пункте 4 статьи 11 проекта не ясно, какие действия финансовых организаций могут быть признаны судом недействительными.

Положение абзаца 2 пункта 4 указанной статьи следует уточнить, исходя из статьи 15 ГК РФ.

6. Положение пункта 2 статьи 14 проекта требует уточнения с учетом пункта 1 статьи 449 ГК РФ, установив при этом лицо, которое вправе предъявить иск в суд.

7. Положения статьи 15 проекта следует согласовать со статьей 6 Закона РСФСР "О Центральном Банке РСФСР (Банке России)", которая устанавливает, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты.

8. Нуждаются в согласовании между собой положения пункта 2 статьи 16, пункта 1 статьи 25 и пункта 1 статьи 39 проекта в части определения оснований для выдачи предписаний и обращений в суд или арбитражный суд федеральным антимонопольным органом.

9. Содержание статьи 16 проекта, устанавливающей порядок уведомления федерального антимонопольного органа о принятии нормативного акта, оказывающего влияние на состояние конкуренции на рынке финансовых услуг, выходит за пределы круга правоотношений, очерченных в ее наименовании, поскольку по тексту названной статьи на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления налагается обязанность уведомлять федеральный антимонопольный орган не только о принятии ими соответствующего нормативного акта, но и о совершении действий, оказывающих влияние на состояние конкуренции на рынке финансовых услуг.

Вместе с тем, требует уточнения круг актов, уведомление о совершение которых необходимо в соответствии с настоящей статьей. В предлагаемой редакции, учитывая, что понятие конкуренции на рынках финансовых услуг (абзац третий пункта 1 статьи 2 проекта) охватывает весьма широкий спектр отношений, к указанным актам можно отнести неопределенный круг нормативных правовых актов и совершенных действий, так или иначе затрагивающих поведение лиц, функционирующих на рынке финансовых услуг.

Помимо того, отмечаем, что в данной норме не достаточно четко для целей законодательного акта определено, какие юридические факты можно характеризовать как действия соответствующего органа.

В части второй данной статьи закрепляется право федерального антимонопольного органа после изучения соответствующего материала принять мотивированное решение о признании того, что нормативный акт или действие могут привести либо привели к ограничению конкуренции на рынке финансовых услуг, являющееся основанием для отмены (полностью или частично) принятого ведомственного нормативного акта или прекращения соответствующих действий. При этом проект не определяет обстоятельства, исходя из которых федеральный антимонопольный орган мотивирует принимаемое решение. Таким образом, исходя из того, что в механизме правового регулирования право представляет такое юридическое действие, совершение (или несовершение) которого зависит от усмотрения субъекта, согласно проектируемой норме федеральный антимонопольный орган наделяется полной свободой в определении своей позиции в отношении представляемых на его рассмотрение актов, что в принципе не соответствует порядку закрепления компетенции федеральных органов исполнительной власти.

10. Положения статьи 17 проекта в части нанесения ущерба деловой репутации финансовой организации следует доработать с учетом пункта 2 настоящих замечаний.

11. В абзаце 4 статьи 17 проекта используется термин "коммерческая информация". В связи с этим обращаем внимание, что в гражданском законодательстве такой термин отсутствует, а согласно статье 139 ГК РФ употребляется термин "информация, составляющая служебную или коммерческую тайну".

12. Из содержания абзаца 3 статьи 18 проекта не представляется возможным уяснить, в каком случае осуществляется государственный контроль за приобретением активов.

13. Полагаем целесообразным установить конкретно размер уставного капитала финансовой организации, при превышении которого требуется согласие федерального антимонопольного органа, в статье 19 проекта, а не предоставлять соответствующим федеральным органам право устанавливать его самостоятельно, как это предусмотрено проектом.

14. Статья 20 проекта, фиксируя обстоятельства, принимаемые федеральным антимонопольным органом в качестве основания отклонения ходатайства, а также закрепляя оговорки, которые могут быть приняты им во внимание при решении соответствующего вопроса, фактически оставляет полную свободу федеральному органу в принятии того или иного решения. Представляется, что в целях обеспечения прав участников деятельности на рынке финансовых услуг, настоящим законопроектом следует определить общие правовые критерии принятия соответствующего решения, позволяющие обеспечить как защиту интересов государства, так и отдельных финансовых организаций.

15. Полагаем, что положение пункта 6 статьи 21 проекта в части переуступки прав на участие в управлении финансовой организации не согласуется, в частности, с пунктом 3 статьи 103 ГК РФ и пунктом 1 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах"", согласно которым полномочия исполнительного органа общества могут быть переданы по договору другой коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю по решению общего собрания акционеров.

16. Отмечаем, что положения пункта 2 статьи 24 проекта не согласуются с положениями статьи 5 Закона РСФСР "О Центральном Банке РСФСР (Банке России)", которая устанавливает, что Банк России, в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами независим в своей деятельности и органы государственной власти не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России.

Статьи 24, 25 проекта подробно регламентируют задачи, функции, полномочия и права федерального антимонопольного органа в части защиты конкуренции на рынке финансовых услуг. Вопросы функционирования и координации деятельности федерального антимонопольного органа, иных федеральных органов исполнительной власти в области защиты конкуренции на рынке финансовых услуг затрагиваются и в иных статьях проекта (например, статьи 16, 19, 21, 22, 23, 27, 29 и другие).

В этой, связи обращаем внимание, что определение в законах полномочий федеральных органов исполнительной власти нередко служит основанием для отклонения Президентом Российской Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов.

17. Согласно абзацу 6 пункта 1 статьи 25 проекта (абзацу 3 пункта 1 статьи 39 проекта) федеральный антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлением об обязательном заключении договора с другим лицом, а также участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением законодательства и иных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Полагаем, что данное положение нуждается в доработке с учетом положения пункта 4 статьи 445 ГК РФ, согласно которому обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор вправке только контрагент обязанной стороны. Кроме того, указанное положение следует согласовать с положениями статьи 42 ГПК РСФСР и 42 АПК Российской Федерации, имея в виду, что к участию в процессе органы государственного управления могут быть привлечены судом, а не арбитражным судом. Согласно статье 42 АПК Российской Федерации, в случаях, установленных федеральным законом, государственные органы вправе обратиться с иском в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов.

18. В пункте 1 статьи 27 проекта следует уточнить, что понимается под нормативными документами, принимаемыми федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими регулирование рынка страховых услуг и рынка ценных бумаг.

Отмечаем, что формулировка статьи 27 фактически налагает на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке страховых услуг и рынка ценных бумаг обязанность по согласованию подготавливаемых и принимаемых ими нормативных документов по регулированию рынка финансовых услуг, норм и правил, предъявляемых к финансовым организациям и профессиональным участникам рынка ценных бумаг. Однако перечень решений, согласование которых необходимо, сформулирован таким образом, что позволяет потребовать согласования с федеральным антимонопольным органом любого решения указанных органов, содержащего нормы и правила, предъявляемые к финансовым организациям и профессиональным участникам рынка, что, на наш, взгляд ставит указанные федеральные органы исполнительной власти в положение зависимое от федерального антимонопольного органа.

19. Нуждается в доработке статья 28 проекта, регулирующая порядок принятия решений по спорным вопросам антимонопольного регулирования на рынке финансовых услуг.

Урегулирование разногласий, возникающих между федеральными органами исполнительной власти, предполагается осуществлять с помощью образованной на паритетных началах согласительной комиссии. Однако правовой статус указанной комиссии нуждается в доработке.

Требует уточнения круг вопросов, подлежащих рассмотрению на комиссии. В соответствии с пунктом 1 данной статьи согласительные комиссии создаются для принятия решения по спорным вопросам антимонопольного регулирования, требующим совместного рассмотрения, то есть можно предположить, что это правила, для установления которых предусмотрена необходимость принятия согласованного решения указанных федеральных органов исполнительной власти (абзац третий статьи 18, пункт 1 статьи 19, пункт 1 статьи 21, пункта 1 статьи 25 и другие). Однако при определении круга рассматриваемых данной комиссией проблем (пункт 5 данной статьи) к области ведения данной комиссии отнесены иные вопросы.

Не ясен статус решений согласительной комиссии. Может ли данный документ выполнять самостоятельные функции правового регулирования, как это может усматриваться из анализа текста пункта 1 статьи 28 либо согласованная позиция должна быть закреплена решением компетентного органа.

Законом четко предусматривается, что решение согласительной комиссии принимается лишь на основе консенсуса, то есть единодушного согласия с решением всех членов комиссии, что на практике весьма трудно достижимо. Таким образом отказ в согласовании решения одним из членов комиссии может блокировать весь процесс достижения совместного решения.

В пункте 9 статьи 28 проекта необходимо уточнить, с каким требованием в арбитражный суд вправе обратиться сторона, выступающая заявителем.

20. В части 2 статьи 30 проекта следует уточнить, что при реализации права доступа к информации сотрудники должны соблюдать требования по сохранению также и коммерческой тайны (статья 139 ГК РФ).

21. Часть вторая статьи 21 проекта предусматривает наложение штрафа на сотрудников федерального антимонопольного органа, однако не устанавливается порядок, в соответствии с которым указанное лицо привлекается к ответственности, не определяется орган, который данные меры ответственности применяет.

Полагаем, что статья 32 проекта нуждается в доработке, имея в виду, что информация, составляющая служебную и коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными Гражданским кодексом Российской Федерации и другими законами. Работники, разгласившие служебную или коммерческую тайну вопреки трудовому договору, в том числе контракту, обязаны возместить причиненные убытки (статья 139 ГК РФ).

22. При доработке статьи 34 проекта следует учесть, что финансовые органы не могут выступать в качестве субъектов административной и уголовной ответственности.

23. В целях обеспечения точности и однозначности применения мер государственно-властного принуждения, требуют доработки составы правонарушений, устанавливаемых статьями 35 и 36 проекта.

Вместе с тем, на наш взгляд, требуют дополнительного обсуждения размеры штрафных санкций, предусматриваемых в соответствии с настоящими статьями. Предназначение административной ответственности заключается не в оказании карательного воздействия, а в своевременном пресечение возможных отклонений от устанавливаемых норм и правил, упорядочении, регламентировании определенных правоотношений. В этой связи применение мер административно властного принуждения осуществляется в упрощенном порядке, не позволяющем в необходимой степени обеспечить соблюдение прав граждан и юридических лиц в случае их необоснованного ущемления. Именно поэтому в виде административного взыскания не могут применяться меры карательного характера, существенным образом ущемляющие субъектов правоотношений. Таким образом возможность применения устанавливаемых статьей 35 штрафных санкций в административном порядке вызывает существенные сомнения.

При доработке статьи 36 проекта, следует иметь в виду, что согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях (статья 27) размер административного штрафа в отношении граждан и должностных лиц устанавливается в пределах от одной десятой до ста минимальных размеров оплаты труда.

24. Обращаем внимание, что по предмету регулирования положения абзаца первого пункта 1 статьи 37 выходят за пределы области общественных отношений, определенных в названии данной статьи. При этом, при доработке данного абзаца, а также статьи 38 проекта следует иметь в виду, что в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях правоприменительный акт, в соответствии с которым к лицу применяются меры административного взыскания оформляется в виде постановления.

25. Пунктом 2 статьи 38 устанавливается правило в соответствии с которым решение федерального антимонопольного органа может быть обжаловано в течение срока исковой давности. Обоснованность данной нормы вызывает сомнения. В соответствии с настоящим законопроектом, решения (предписания) федерального антимонопольного органа могут регулировать различные проблемы и устанавливать различные правила и требования, при этом порядок обжалования того или иного решения определяется не столько его формой, сколько характером регулируемых им правоотношений и устанавливаемых норм и правил.

26. Положение абзаца 2 пункта 2 статьи 38 проекта, устанавливающее срок для обжалования решений (предписаний) федерального антимонопольного органа, не согласуется с положениями статьи 199 ГК РФ, согласно которым суд принимает требование о защите нарушенного права независимо от истечения срока исковой давности. Исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения.

27. При доработке пункта 2 статьи 39 следует иметь в виду, что размер административного взыскания обуславливается степень общественной опасности совершенного деяния, отдельными чертами, характеризующими личность правонарушителя и т.д. именно по этому в качестве меры обеспечения административного взыскания пеня не применяется.

28. Положение пункта 2 статьи 39 проекта требует уточнения, имея в виду, что согласно пункту 2 статьи 22 АПК Российской Федерации споры о взыскании штрафов с граждан - индивидуальных предпринимателей подведомственны арбитражному суду.

29. В отдельных местах по тексту проекта следует восполнить недостающие слова, отсутствие которых размывает содержание правовой нормы (см., например, абзац третий статьи 18, абзац первый пункта 2 статьи 19 и др.). Наименование ряда статей не соответствует содержанию регулируемых ими правоотношений (см., например, статья 19). Проект требует редакционной и юридико-технической доработки.

Начальник Управления

В.Б.Исаков