Письмо Президента РФ от 31 июля 1998 г. N Пр-1087 Об отклонении проекта федерального закона "О Бюджете развития Российской Федерации"

Письмо Президента РФ от 31 июля 1998 г. N Пр-1087

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю принятый Государственной Думой 16 июля 1998 г. и одобренный Советом Федерации 17 июля 1998 г. Федеральный закон "О Бюджете развития Российской Федерации" (далее именуется - Федеральный закон) по следующим основаниям.

Представленный Федеральный закон содержит противоречия федеральному законодательству, что может вызвать практические затруднения при применении его норм.

В преамбуле Федерального закона указывается, что данный Федеральный закон определяет основы формирования совокупных инвестиционных ресурсов, объединяющих денежные средства и государственные гарантии из федерального бюджета с денежными средствами частных инвесторов и кредитных организаций. Представляется, что предмет Федерального закона, изложенный таким образом, не совпадает с целью издания данного законодательного акта, призванного урегулировать порядок формирования и расходования средств Бюджета развития Российской Федерации, предназначенных на определенные цели, но являющихся составной частью федерального бюджета.

По действующему законодательству средства Бюджета развития Российской Федерации (далее именуется - Бюджет развития) являются федеральной собственностью и их объединение со средствами частных инвесторов повлечет обезличивание государственной собственности и будет противоречить принципу формирования федерального бюджета, закрепленному в статье 1 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" как формы образования и расходования средств для обеспечения функций органов государственной власти.

В статье 1 Федерального закона Бюджет развития определяется как специальный инструмент государственного стимулирования инвестиционной активности. Однако это определение не вполне отвечает сути такого института, как Бюджет развития. В соответствии со статьей 11 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" бюджет развития является составной частью расходов федерального бюджета, в него" включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности иные виды затрат, связанные с расширенным воспроизводством. Таким образом, Бюджет развития прежде всего представляет собой совокупность денежных средств в составе расходов федерального бюджета, направляемых на определенные цели.

В подпункте 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона устанавливается, что денежные средства Бюджета развития направляются на выплаты по выданным ранее гарантиям Правительства Российской Федерации при наступлении случаев, признанных в установленном порядке гарантийными. При этом ни в самом Федеральном законе, ни в иных законодательных актах определения понятия "гарантийный случай" не содержится. Также возникает вопрос о существовании порядка признания случаев гарантийными, и в частности, кто и согласно какой процедуре может его утвердить. Отсутствие решения этих вопросов делает невозможным реализацию данной нормы.

Статья 4. Федерального закона определяет, что управление средствами Бюджета развития осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Данная норма представляется противоречащей Конституции Российской Федерации и бюджетному законодательству, поскольку, как уже отмечалось, средства Бюджета развития включаются в структуру федерального бюджета и учитываются в его расходной части, управление ими может осуществляться только в порядке, предусмотренном для исполнения федерального бюджета, а именно - Правительством Российской Федерации.

В статье 5 Федерального закона законодатель оперирует понятием "государственные гарантии Бюджета развития", которые, как указано в статье, являются обязательствами Российской Федерации возместить кредитору часть средств, вложенных им в инвестиционный проект. При этом порядок предоставления государственных гарантий Бюджета развития устанавливается Правительством Российской Федерации.

С правовой точки зрения несостоятельна формулировка пункта 1 статьи 5 Федерального закона. Являясь финансовым институтом, Бюджет развития не может выступать в качестве субъекта гарантийного обязательства, а служит источником, за счет средств которого предоставляются государственные гарантии.

Закон Российской Федерации "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" относит такую форму обязательств Российской Федерации как обязательства, гарантированные Правительством Российской Федерации, к составляющей государственного внутреннего долга Российской Федерации. Вопрос соотношения государственных гарантий, выдаваемых за счет средств Бюджета развития, и верхнего предела государственного внутреннего долга, устанавливаемого на соответствующий финансовый год в рамках федерального закона о федеральном бюджете, остается открытым в рассматриваемом Федеральном законе. В связи с этим механизм предоставления государственных гарантий за счет средств Бюджета развития, предложенный в Федеральном законе, представляется не до конца проработанным, а поэтому непригодным к практической реализации.

Норма статьи 10 Федерального закона представляется излишней, поскольку речь идет о контроле за исполнением федерального бюджета в целом, который осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и рядом других законодательных актов.

В условиях сложной ситуации с исполнением федерального бюджета фактическое исключение Бюджета развития из его состава, как это вытекает из содержания Федерального закона, представляется нецелесообразным и не отвечает задачам консолидации финансовых потоков, а напротив, приведет к разрыву общего бюджетного финансирования по отдельным направлениям.

Б.Ельцин