Заключение на проект федерального закона N 96700252-2 "О военной реформе в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
от 4 ноября 1998 г. N 2.2-15/1096
"На проект федерального закона
"О военной реформе в Российской Федерации"
(II чтение)

Изучив по Вашему поручению от 27 октября 1998 года указанный законопроект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает, что по нему имеются следующие замечания.

1. В названии законопроекта не определен с достаточной степенью точности предмет регулирования предполагаемого закона, поскольку и в юридическом и в лингвистическом отношениях было бы правильным говорить о реформе чего, а не о какой реформе. Именно этот аспект воплощен в статье 23 действующего Федерального закона "Об обороне", предусматривающей реформирование других войск и воинских и воинских формирований (то есть, предусмотренных пунктами 5, 6 статьи 1 указанного Закона), в частности, включение их в состав Вооруженных Сил Российской Федерации. Положение указанной статьи названного Федерального закона следовало бы учесть и при определении (уточнении) целей военной реформы, о которых говорится в статье 1 законопроекта.

2. Включение в понятие военной реформы (статья 1 законопроекта) ряда мер (например, "совершенствование... Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований..., оборонного производства), проведение которых относится к постоянным задачам, повседневной деятельности Российского государства, его органов власти, а не к существу данного понятия, вряд ли является обоснованным и правильным.

3. Положение статьи 1 проекта федерального закона, касающееся существовавших ранее, но не существующих в настоящее время органов государственного управления, не согласуется с Конституцией Российской Федерации, определяющей следующие виды органов государственной власти: органы законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10), и не предусматривающей органов государственного управления.

4. Определение в законопроекте в качестве цели военной реформы "создание в Российской Федерации единой военной организации" возможно рассматривать как отрицание существующей уже не одни год в Российской Федерации государственной военной организации, под которой понимаются Вооруженные Силы Российской Федерации (см. часть 1 статьи 10 Федерального закона "Об обороне"). Во всяком случае, такая организация не может утратить характер государственной или быть преобразована в негосударственную. В тексте законопроекта не содержится такой характеристики.

Если же исходить из приведенного положения законопроекта о цели военной реформы, то нелогичным представляется повышение боевой готовности военной организации, которую еще предстоит создать.

5. Не является юридической категорией выражение "объективные потребности вооруженной защиты страны". Кстати, в Конституции Российской Федерации применительно к Российской Федерации, обеспечению ее обороны и безопасности слово "страна" не употребляется. Поэтому в тексте законопроекта это обстоятельство следует учесть (статьи 3, 1, 2, 3 (пункт 6), статья 4 (пункт 3). К тому же, употребление с статье 1 проекта термина "государственной безопасности" не согласуется с положениями последующих статей, где говорится о безопасности государства. Очевидно, что эти два понятия не совпадают по своему содержанию.

6. В названии статьи 3 проекта не учтено положение преамбулы об основном содержании военной реформы. Большая часть предлагаемых в этой статье мер вряд ли можно считать мерами, составляющими реформу (уточнение... совершенствование... - пункты 1, 2, 3, 5, 9).

7. Употребление в пунктах 1, 3 статьи 3, а также в пункте 2 статьи 4 законопроекта термина "военное строительство" не согласуется с положениями Федерального закона "Об обороне", где используется термин "строительство Вооруженных Сил Российской Федерации" (статья 2, пункт 4, статья 4, пункт 7, статья 14, пункт 2, статья 15, пункт 2). Предложенный в проекте термин является весьма неопределенным.

В пункте 3 статьи 3 проекта говорится о совершенствовании нормативной правовой базы, в то время как в статье 2 речь идет о правовой основе. Разноречивость в тексте одного проекта явно неуместна и неприемлема, тем более, что термин "правовая база" в российском законодательстве не используется.

Редакцию пункта 5 статьи законопроекта полагаем необходимым доработать, исключив слова "порядка обоснования, формирования" и далее до конца пункта, поскольку данные вопросы относятся к сфере регулирования бюджетного законодательства.

Весьма проблематичным представляется запись пункта 10 указанной статьи законопроекта о создании правовой основы системы гражданского контроля за деятельностью военной организации Российской Федерации. Логичнее было бы записать это применительно к введению такого контроля, чем к системе такого контроля, учитывая формулу статьи 1 законопроекта о цели военной реформы (создание в Российской Федерации единой военной организации).

Во всяком случае, вряд ли будет правильным создавать систему гражданского контроля за деятельностью военной организации, прежде чем будет создана эта организация. К тому же, представляется, что положение о создании системы гражданского контроля в большей мере может быть отнесено к одной из целей военной реформы. Это помогло бы уточнить ответ на вопрос: цель военной реформы одна или же их несколько? Из названия и содержания статьи 1 законопроекта ясного ответа не усматривается.

Эта неясность усиливается еще и тем, что в конце пункта 12 статьи 3 законопроекта о целях военной реформы говорится во множественном числе, в то время как в статье 1 о цели военной реформы говорится в единственном числе, однако в ней фактически указаны три цели военной реформы.

8. Содержание статьи 4 законопроекта дает основание заметить, что в ней в большей степени речь идет о требованиях к проведению военной реформы, чем о принципах ее проведения.

При этом, следовало бы уточнить, что имеется в виду под централизованным государственным управлением (пункт 2), а также уточнить, содержание пункта 4, устранив декларативность этого пункта и известное дублирование его со статьей 8 законопроекта.

9. Название статьи 5 законопроекта не согласуется с ее содержанием, где говорится (кроме сроков) и о содержании "основных мероприятий военной реформы".

Если определение содержания и основных мероприятий военной реформы отнести к полномочиям Президента Российской Федерации, то это будет находиться в противоречии со статьей 3 проекта, определяющей содержание военной реформы, поскольку эти вопросы невозможно будет регулировать указами Президента Российской Федерации, иначе смысл статьи 3 утрачивался бы.

10. Содержание статьи 6 законопроекта сформулировано весьма некорректно, поскольку в соотношении с положениями его статей 2 и 3, касающимися, в частности, принятия новых федеральных законов, Президент Российской Федерации не наделен полномочиями руководить деятельностью законодательного органа Российской Федерации и контролировать принятие им новых федеральных законов, касающихся проведения военной реформы.

11. Относительно содержания статьи 7 законопроекта представляется целесообразным отметить, что расходы федерального бюджета (в том числе и на цели, предусмотренные в этой статье), утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете в соответствии с федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации". Полагаем также необходимым доработать редакцию указанной статьи, исключив слова "и включаются..." и далее до конца текста статьи.

12. После учета указанных замечаний текст законопроекта потребует тщательной редакционно-технической доработки.

13. Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, как это предусмотрено пунктом "в" части 3 статьи 112 регламента Государственной Думы, не приведен, хотя очевидно, что в случае принятия данного законопроекта необходимо будет вносить соответствующие изменения в некоторые федеральные законы.

Заключение подготовлено с учетом замечаний специалистов отделов правовой экспертизы законопроектов по финансовому, банковскому, налоговому и бюджетному законодательству, по государственному управлению и административному законодательству, по социальному законодательству.

Начальник Управления

В.Б.Исаков