Пояснительная записка к проекту федерального закона N 98092301-2 "О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 98092301-2 "О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах"

Досье на проект федерального закона

Федеральный закон "О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах" подготовлен для рассмотрения Государственной Думой совместной рабочей группой Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и Комитета Государственной Думы по культуре, принят 24 июня 1998 года Государственной Думой, 9 июля одобрен Советом Федерации, а 25 июля отклонен Президентом Российской Федерации (N Пр-1049).

16 апреля 1996 года были проведены парламентские слушания с участием депутатов Федерального Собрания, представителей Правительства, министерств и ведомств Российской Федерации, творческих союзов, в ходе которых была одобрена концепция и отмечена "необходимость и своевременность разработки" данного Закона.

В работе над проектом закона были учтены замечания и предложения, поступившие от Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, Комитета Государственной Думы по делам ветеранов, Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, и Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству, транспорту и энергетике, а также от Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного Комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Федеральной службы по телевидению и радиовещанию и от четырнадцати российских творческих союзов.

Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций получил отзывы от 51 субъекта законодательной инициативы, из них в 16 выражается поддержка законопроекту и не содержится ни одного замечания.

В целях выработки единого подхода к решению проблем пенсионного и социального страхования и обеспечения творческих работников были проведены рабочие встречи с участием представителей Департамента культуры Аппарата Правительства Российской Федерации, Пенсионного Фонда Российской Федерации, Департамента по вопросам пенсионного обеспечения Министерства труда Российской Федерации.

Учтена большая часть замечаний, изложенных в заключениях Правительства Российской Федерации, Правового управления Государственной Думы.

На основании экспертизы, проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Институтом государства и права Российской академии наук, была улучшена редакция законопроекта. Наряду с имеющимися недостатками были отмечены своевременность и содержательность данного законопроекта.

Изменившаяся общественно-политическая ситуация в России вызвала и изменения в положении крупнейших творческих союзов. Утрата ими значения государственных идеологических институтов и положения привилегированных общественных организаций повлекла и отмену бюджетного финансирования деятельности творческих союзов.

Разработка Федерального закона "О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах" вызвана необходимостью обеспечить в новых условиях трудовые и социальные права творческих работников, работающих или не работающих по трудовому договору, независимо от их членства в творческих союзах, и способствовать деятельности творческих союзов в интересах сохранения и развития традиций литературы и искусства.

Предлагаемый Закон развивает и конкретизирует Закон "Об общественных объединениях" и по отношению к нему является специальным. Специфика его заключается в качестве предмета регулирования, которым является отдельный вид общественных объединений - творческий союз в области литературы и искусства.

В соответствии с концепцией настоящего Закона творческие союзы выполняют целый ряд различных функций, присущих как профессиональным союзам, так и государственным организациям культуры и искусства. Творческие союзы имеют особенности, связанные, во-первых, с территориальной сферой деятельности, которая объективно может быть ограничена естественными условиями распространенности того или иного вида литературы или искусства, при том что характер деятельности творческого союза и ее значимость остаются общероссийскими; во-вторых, с тем, что творческий союз создается только на основе индивидуального членства; в-третьих, творческий союз имеет ряд новых, конкретных прав.

Специфичен и еще один субъект регулирования, обозначенный в Законе как творческий работник, не работающий по трудовому договору, осуществляющий творческую деятельность в рамках гражданско-правовых договоров в области литературы и искусства. Впервые в предлагаемом Законе осуществлена попытка обеспечить юридическими, социальными и экономическими правами творческого работника, не работающего по трудовому договору, или, иными словами, работника свободной профессии, труд или деятельность которого не подпадает под уже имеющиеся в российском законодательстве категории.

При разработке настоящего Закона учтен практический опыт нормативно-правового регулирования и уже существующая правовая база: Федеральный закон "Об общественных объединениях" (1995 год), Закон "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (1992 год), Закон "Об авторском праве и смежных правах" (1993 год), другие российские законы, которые в той или иной степени регулируют взаимоотношения творческих работников с государством. Кроме того, настоящий Закон основывается на нормах международного права, действующих в Российской Федерации и закрепленных в Бернской Конвенции об охране литературных и художественных произведений (в ред. 1971 года), Всемирной конвенции об авторском праве (ЮНЕСКО, в ред. 1971 года), а также в ряде документов - рекомендациях ЮНЕСКО по отдельным областям культуры.

Предлагаемый Закон позволит выполнить Рекомендации Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры о положении творческих работников (27 октября 1980 г.), в которой говорится о "необходимости улучшения условий труда социального обеспечения и налогообложения творческих работников, независимо от того, работают ли они по найму или являются независимыми, с учетом их вклада в развитие культуры".

В указах Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" (от 12.11.94 N 1904) и "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" (от 1.07.96 N 1010) содержатся поручения Правительству Российской Федерации выделить "в республиканском бюджете Российской Федерации средства для творческих союзов и их отделений на местах, полученные от уплаты налога на добавленную стоимость и внесенные в республиканский бюджет Российской Федерации производственными предприятиями творческих союзов и их отделений на местах, при условии расходования этих средств на социальные и творческие нужды союзов"; оформить права "собственности творческих союзов Российской Федерации на объекты недвижимого имущества, находящиеся на балансе творческих союзов и их отделений на местах", а также передать "в бессрочное и безвозмездное пользование творческим союзам Российской Федерации и их отделениям на местах занимаемые ими здания, находящиеся в федеральной собственности".

В основном эти положения указов оказались не реализованными, что доказывает необходимость дополнительного законодательного регулирования вопросов, связанных с правовым положением творческого работника и одного из видов общественных объединений - творческого союза.

Предлагаемый Закон призван в первую очередь ликвидировать упомянутый пробел в законодательстве.

Реализация данного Закона не требует дополнительного финансирования из Федерального бюджета, так как расходы, которые связанные с его обслуживанием, уже заложены во внебюджетных фондах (Пенсионном, Медицинском, Фонде занятости, Фонде социального страхования) и ежегодно утверждаются бюджетом на очередной год. Что касается налоговых льгот для творческих союзов, то они предусмотрены действующим законодательством Российской Федерации.

Председатель Комитета Государственной Думы

по делам общественных объединений

и религиозных организаций

В.Зоркальцев

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О
творческих работниках литературы и искусства и об их творческих
союзах" в редакции Федерального закона "О творческих работниках
литературы и искусства и об их творческих союзах", принятого
Государственной Думой 24 июня 1998 года, одобренного Советом
Федерации 9 июля, и отклоненного Президентом Российской Федерации
25 июля (N Пр-1049).

Реализация закона "О творческих работниках литературы и искусства и об их творческих союзах" не требует дополнительного финансирования из федерального бюджета. Упорядочивание же отношений между субъектами авторского или смежных прав и заказчиком - работодателем позволит государству получить дополнительные отчисления в федеральный бюджет за счет налогов, скрываемых в настоящее время от государства.

По расчетам разработчиков законопроекта к категории творческих работников литературы и искусства в соответствии со статьей 2 законопроекта относится ограниченная группа граждан, результаты интеллектуального труда которых, во-первых, имеют отношение только к сфере литературы и искусства, а во-вторых, используются по договору (трудовому или гражданско-правовому; авторскому или купли-продажи) или в целях обнародования - без договора.

К этой категории можно отнести всех членов творческих союзов России, а это на сегодня около 150 тысяч человек, плюс творческие работники, не состоящие в творческих организациях - до 50 тысяч человек. Всего закон охватывает около 200 тысяч человек, что составляет 0,14% от населения страны.

Далее проанализируем статьи законопроекта, предполагающие какие-либо расходы.

В статье 4 законопроекта предполагаются расходы из Федерального бюджета, связанные с обеспечением каждого творческого работника, осуществляющего творческую деятельность в рамках гражданско-правового договора, расчетной книжкой. Расходы по выпуску 200 тысяч экземпляров типовых расчетных книжек. Стоимость издания расчетной книжки соответствует стоимости издания трудовой книжки и составляет около 5 рублей плюс расходы на ее транспортировку и выдачу, итого выпуск и выдача расчетной книжки для творческих работников литературы и искусства потребует расходов в сумме примерно до 2 млн. рублей.

Статья 7. законопроекта предполагает организацию социального страхования и обеспечения для творческого работника (часть 1 статьи 39 Конституции РФ).

Социальное, пенсионное и медицинское страхование производится за счет взносов либо самих граждан, либо работодателей в соответствующие внебюджетные государственные фонды. Таким образом, творческие работники, как и остальные категории российских граждан, получают пенсии за счет средств, отчисленных из заработанных ими денежных средств (зарплат, вознаграждений, цены проданного произведения).

Творческая деятельность по авторскому договору предполагает уплату страховых взносов работодателем (ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год" N 9-ФЗ от 8 января 1998 года).

Творческая деятельность, результат которой продается по договору купли-продажи, предполагает самостоятельную уплату взносов творческим работников в порядке, определенном законодательством РФ (ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" N 27-ФЗ от 1 апреля 1996 года).

В статье 9 законопроекта предусматривается регистрация творческих работников в качестве безработных. Пособия по безработице выдаются творческим работникам из фонда отчислений во внебюджетный Фонд занятости, произведенных работодателем - заказчиком.

В статье 13 предполагается возможность расходов, связанных с обеспечением творческих работников творческими мастерскими (ст.50 Закона РФ "Основы законодательства РФ о культуре" N 3612-1 от 9 октября 1992 года), однако, эти расходы относятся к муниципальным, а не к федеральным расходам. Что же касается налоговых для творческих работников, являющихся собственниками специально оборудованных под мастерские помещений, то, во-первых, данные льготы по налогу на имущество не обязательны, а, во-вторых такими помещениями владеют до 10% творческих работников. Получаем, что 20 тысяч творческих работников имеют мастерские в среднем обшей площадью в 1 200 000 м2. Льгота по налогу на имущество в 50% составляет примерно до 150 млн. рублей.

В статье 26 речь идет о льготах по оплате творческими союзами аренды помещений и коммунальных услуг, что также относится к муниципальному бюджету. Что касается льгот по услугам связи, оказываемых творческим союзам, то стоимость эта требует дополнительных расчетов, однако, не может иметь большого значения для федерального бюджета.

Таким образом, из законопроекта, лишь в пяти статьях речь идет о каких-либо расходах, в том числе внебюджетных и муниципальных.

Общая сумма расходов из федерального бюджета на реализацию закона не будет превышать 160 млн. рублей.

Вместе с тем, введение расчетной книжки творческого работника, а также увязывание социальной и иной защиты творческого работника со стороны государства с использованием результатов его творческой деятельности через договорные отношения, позволит государству получить больше отчислений в государственные внебюджетные фонды и увеличит размер подоходного налога.

Существует и косвенная выгода государству от принятия этого закона. Цена этой выгоды очень высока. Речь идет о повышении авторитета творческой профессии и о содействии со стороны государства развитию национальной культуры, а не ее разложению.

Предлагаемый законопроект позволит выполнить Рекомендации Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры о положении творческих работников (27 октября 1980 г.), в которой говорится о "необходимости улучшения условий труда социального обеспечения и налогообложения творческих работников, независимо от того, работают ли они по найму или являются независимыми, с учетом их вклада в развитие культуры".