Пояснительная записка к проекту федерального закона "О порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации"
(второе чтение)

Федеральным законом от 10 мая 1995 года N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" денежные сбережения граждан, включающие склады в Сбербанк РФ в период до 20.06.91 г., взносы в организации государственного страхования и вклады в государственные ценные бумаги СССР и РСФСР в период до 1.01.92 г., признаны государственным внутренним долгом Российской Федерации и гарантировано восстановление и обеспечение сохранности ценности указанных сбережений, получивших обобщенное название - гарантированные сбережения граждан РФ.

В соответствии с указанным законом госдолг по гарантированным сбережениям оформляется каждому владельцу специальным государственным долговым обязательством - целевым долговым обязательством РФ. Отличительной особенностью этого вида обязательств является то, что фиксируемая в них величина госдолга выражается в условных денежных единицах - долговых рублях.

Долговой рубль "привязан" к рублю СССР, т.е. в целевом долговом обязательстве должна быть зафиксирована сумма долговых рублей, равная сумме рублей СССР, вложенной вкладчиком в гарантированные сбережения (с учетом начисленных процентов), а для долгового рубля ежемесячно устанавливается долговая стоимость - сумма рублей РФ, соответствующая в текущий момент покупательной способности рубля СССР в 1990 году и определяющая величину долга за 1 долговой рубль. Долговая стоимость определяется в соответствии с Федеральным законом от 6 июля 1996 года N 87-ФЗ "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации".

В соответствии со статьей 9 Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан РФ" первоочередные выплаты по целевым долговым обязательствам РФ должны производиться в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан РФ.

Федеральный закон "О порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации" обеспечивает реализацию указанных норм Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации".

Текст законопроекта доработан в соответствии с поступившими замечаниями и предложениями, основной смысл которых сводился к требованиям конкретизировать и детализировать положения законопроекта так, чтобы обеспечить их реальное и четкое исполнение.

В доработанной редакции законопроект определяет:

1) перечень неотложных социально необходимых нужд граждан;

2) порядок признания и удостоверения права граждан на обеспечение их неотложных нужд за счет гарантированных сбережений;

3) порядок оформления госдолга по гарантированным сбережениям в целевые долговые обязательства Российской Федерации специального вида - социальные долговые счета;

4) порядок выплат по социальным долговым счетам денежных средств на цели обеспечения неотложных социальных нужд граждан исходя из объема этих средств, предусматриваемого федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, и количества граждан, имеющих право на указанное обеспечение;

5) возможность обслуживания социальных долговых счетов путем предоставления в счет погашения долга иного, чем деньги, имущества;

6) возможность привлечения на цели обслуживания социальных долговых счетов дополнительных к выделенным из федерального бюджета средств;

7) порядок наследования социальных долговых счетов.

Социальные долговые счета - гибкий финансовый инструмент, позволяющий оформить госдолг по гарантированным сбережениям каждому вкладчику в полном объеме, а выплаты при этом производить в пределах ресурсов, имеющихся на данный момент времени. Система социальных долговых счетов обеспечивает наиболее эффективное использование имеющихся ресурсов как с точки зрения социальных аспектов, так и общеэкономических при одновременном недопущении негативных воздействий на финансово-экономическую систему страны. (См. Приложение).

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год" (статьи 95,96) установлено, что в 1998 г. оформление госдолга по гарантированным сбережениям в целевые долговые обязательства РФ может быть произведено в объеме 30 млрд. долговых рублей, а на выплаты по этому долгу выделено 5 млрд. рублей РФ.

Таким образом, бюджетные условия для реализации настоящего закона имеются, и с вступлением его в силу необходимо лишь проведение элементарных организационных мероприятий, чтобы начала практически действовать процедура оформления госдолга по гарантированным сбережениям и процедура выплат по этому долгу наиболее нуждающимся гражданам.

Председатель Комитета

по делам общественных объединений

и религиозных организаций

В.Зоркальцев

Приложение

Комментарии к проекту федерального закона
"О порядке обслуживания целевых долговых обязательств
Российской Федерации в целях обеспечения неотложных
социально необходимых нужд граждан РФ"

Оформление госдолга по гарантированным сбережениям в целевые долговые обязательства РФ (далее - ЦДО) должно быть осуществлено в полном объеме, но возможности выплат по этому госдолгу и сейчас, и в ближайшей перспективе весьма ограничены (в федеральном бюджете 1998 года на цели выплат по гарантированным сбережениям выделено 5 млрд. рублей).

В этой связи законодательство по восстановлению гарантированных сбережений граждан должно обеспечивать, с одной стороны, полное оформление этого госдолга в ЦДО, а с другой - гибкое (соответствующее финансовым возможностям, с учетом социальных и экономических приоритетов) его обслуживание. В первую очередь выплаты по ЦДО должны осуществляться в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд наиболее нуждающихся граждан (статья 9 ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан РФ").

Для этих целей наиболее подходящим видом ЦДО является долговое обязательство, организованное в виде именного счета долговых рублей - социального долгового счета (далее - СДС), состоящего из двух специализированных субсчетов - новационного и основного.

Новационный субсчет СДС служит для оформления (фиксации) госдолга владельцам гарантированных сбережений. Долговые рубли, находящиеся на новационном субсчете, напрямую обращаются в деньги только для целей ритуального обеспечения в связи со смертью граждан (п.4 ст.8, ст.12)

Для дополнительного жизнеобеспечения или чрезвычайного обеспечения производится перевод определенной суммы долговых рублей с новационного на основной субсчет СДС гражданина, имеющего в соответствии с настоящим законом право на эти виды обеспечения за счет восстановленных гарантированных сбережений. Долговые рубли, находящиеся на основном субсчете СДС, обращаются в деньги по долговой стоимости по первому требованию.

Конкретная сумма переводимых с новационного на основной субсчет долговых рублей определяется ежегодно исходя из объема имеющихся на цели обеспечения неотложных нужд денежных средств, количества собственников СДС, имеющих право на обеспечение неотложных нужд, категорий обслуживаемых СДС (статьи 10, 11, 14).

Собственник СДС может использовать его основной субсчет для создания новых сбережений. Если собственник СДС внесет некоторую сумму денег в счет увеличения долга на основном субсчете, то на этом субсчете будет зафиксирована сумма долговых рублей, соответствующая по долговой стоимости сумме внесенных денег. И эти долговые рубли конвертируются по долговой стоимости в денежные средства по первому требованию.

Поскольку долговая стоимость растет пропорционально росту цен на товары и услуги первой необходимости, то сбережения, созданные путем вложения денежных средств в долговые рубли основного субсчета СДС, автоматически индексируются, т.е. основной субсчет СДС является индексируемым (ежемесячно, а при высокой инфляции - еженедельно) видом сбережений, причем индексация производится в соответствии с ростом цен на наиболее значимые для населения товары и услуги.

Практика выдачи компенсаций по гарантированным сбережениям, которая проводилась гражданам старших возрастов в соответствии с указами Президента РФ, показала, что почти половина граждан, получив компенсации, сразу вложили их обратно в Сбербанк. То есть эти граждане не намерены пока тратить полученные компенсации, а желают вложить их в сбережения. Поскольку основные субсчета СДС изначально являются наиболее защищенным из имеющихся в настоящее время видом сбережений (долговые рубли основных субсчетов свободно конвертируются в деньги по долговой стоимости, растущей вместе с инфляцией), то собственнику СДС нет резона конвертировать долговые рубли основного субсчета в деньги, чтобы вложить их в другой вид сбережений.

Собственниками СДС могут быть не только владельцы гарантированных сбережений, но и граждане, не имеющие этих сбережений. Став собственниками СДС, они могут пользоваться основным субсчетом для создания новых сбережений, пополняя тем самым фонд ресурсов обслуживания социальных долговых счетов (статья 17).

Таким образом, отложенный спрос на обращение в деньги переведенных с новационных на основные субсчета долговых рублей, внесение денег в счет увеличения сумм на основных субсчетах увеличивают ресурсы и эффективность обслуживания СДС в целях обеспечения неотложных нужд.

Если окажется, что отложенный спрос на конвертацию долговых рублей в деньги и вложение денежных средств в основные субсчета СДС значительны, то, зарезервировав часть этих средств на цели обеспечения возвратности этих сбережений, оставшиеся средства направляются на дополнительное обеспечение неотложных нужд, т.е. с новационных счетов на основные субсчета СДС граждан, имеющих право на это обеспечение, переводится дополнительная сумма долговых рублей, которая может свободно конвертироваться в денежные средства по долговой стоимости.

Как следует из статьи 5 (п.1), каждый гражданин может иметь только один социальный долговой счет. Это ограничение обусловлено следующими причинами.

Та процедура, по которой сейчас выдаются компенсации по сбережениям, крайне несправедлива, что вызывает массу нареканий. Компенсация выдается по каждому имеющемуся у вкладчика счету и в результате тот, у кого несколько сберегательных книжек, получает несколько тысяч рублей, а тот, у кого такая же сумма сбережений, но на одной сберкнижке, получает одну тысячу рублей. Поскольку цель настоящего закона - обеспечение неотложных нужд за счет восстановленных сбережений, то необходимо, чтобы средства на это обеспечение выдавались в зависимости от нужд, а не от количества сберкнижек.

Кроме того, к гарантированным сбережениям относятся не только вклады в Сбербанке, но и вклады (взносы) в госстрах и в ценные бумаги СССР. Их владельцам также необходимо обеспечение неотложных нужд.

Если каждый гражданин будет иметь только один социальный долговой счет, это позволит по единой для всех владельцев гарантированных сбережений схеме, независимо от видов и объема этих сбережений, осуществить их оформление в социальные долговые счета и адресно и справедливо обеспечивать неотложные нужды собственников социальных долговых счетов.

Вторая причина - необходимость удешевления процедуры обслуживания социальных долговых счетов.

По утверждению Сбербанка, на одного дореформенного вкладчика приходится в среднем почти 3 счета. Если вместо трех счетов будет один, то это значительно удешевит процедуру обслуживания. Причем долг по вкладам в госстрах и в ценные бумаги также будет учтен в этом едином социальном долговом счете.

Абсолютная численность населения в возрасте старше 70 лет по данным 1997 года составляет около 11 миллионов человек. Даже если предположить, что каждый входящий в эту возрастную группу гражданин имеет гарантированные сбережения и переведет их социальный долговой счет, то количество СДС составит менее 11 миллионов.

С учетом инвалидов и тяжело больных, а также иных граждан, получающих право на дополнительное жизнеобеспечение в соответствии с настоящим законом, общее количество граждан, имеющих право на указанное обеспечение не может превысить 15 миллионов человек. Это заведомо завышенная оценка, принимаемая для расчетов. Реальное количество будет значительно меньше, но сколько конкретно - можно выяснить только после того, как указанные граждане приобретут социальные долговые счета.

Иные граждане, имеющие гарантированные сбережения, но пока не имеющие право на дополнительное жизнеобеспечение за счет восстановленных гарантированных сбережений, могут, тем не менее, перевести их в социальные долговые счета (в пределах установленных сумм). И резон в таком переводе есть. Во-первых, в случае чрезвычайной жизненной ситуации или смерти эти граждане также подпадают под действие настоящего закона. Во-вторых, для всех категорий граждан законом предусматриваются дополнительные возможности применения долговых рублей, находящихся на новационных субсчетах СДС. Прежде всего - возможность получения в счет их погашения иного чем деньги имущества или, другими словами, погашение этого долга товарами, жильем, акциями предприятий и т.п.

В настоящем законе эта возможность закреплена только в общеправовой форме (статьи 8 и 15), поскольку вопросы практической реализации этой возможности требуют дополнительного согласования с правительством и проработки как в части поставки этого имущества, так и в части процедуры его передачи собственникам СДС.

Указанные механизмы повышают эффективность обеспечения неотложных нужд, но все равно оно явно недостаточно. В этой связи необходимо предусмотреть возможность привлечения на указанные цели средств, предоставляемых субъектами РФ. Заставлять субъекты РФ выделять эти средства в принудительном порядке бесперспективно, но предоставить им возможность делать это добровольно и в объеме "кто сколько сможет" - необходимо. При этом надо создать благоприятные условия, побуждающие субъектов РФ участвовать своей казной в обслуживании социальных долговых счетов.

Если предусмотреть, что выделяемые субъектом РФ средства предоставляются в долг и используются на обеспечение нужд собственников СДС, проживающих в данном регионе, то субъекты РФ будут охотнее и в большем объеме участвовать своими средствами в обслуживании СДС в целях обеспечения неотложных нужд. Учет этого долга должен вестись идентично учету долга по социальным долговым счетам. Для этой цели используются региональные долговые счета. Средства, выделенные на цели обслуживания СДС субъектом РФ, учитываются на принадлежащем ему региональном долговом счете (новационный субсчет) как соответствующая сумма долговых рублей. (Порядок, обеспечивающий реализацию этих возможностей, устанавливается п.п.6 и 7 ст.16, п.3 ст.18 и статьей 19).

В права, закрепляемые региональным долговым счетом, входит пока только право учета в нем выкупленного у граждан долга и через 30 лет право конвертации этого долга в иные государственные ценные бумаги. Но в перспективе предполагается организация использования учтенных на региональном долговом счете долговых рублей на взаимовыгодных для Российской Федерации и субъекта РФ условиях. Это может быть предоставление субъекту РФ кредита под залог принадлежащих ему долговых рублей, разрешение с их применением вопросов межбюджетных отношений и еще целый ряд возможностей, которые после соответствующей проработки и согласований должны быть определены дополнительным федеральным законом.

Таким образом, оформленный в социальные долговые счета долг по гарантированным сбережениям граждан (какой-бы величины он ни был), не представляет ни малейшей угрозы финансово-экономической сфере, а справедливая и честная процедура выплат по этому долгу, пусть пока и небольших денежных средств, создает благоприятный социальный климат в стране, снимает социальную напряженность.