Пояснительная записка к проекту федерального закона N 98096810-2 "О внесении дополнений и изменений в статью 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 98096810-2 "О внесении дополнений и изменений в статью 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"

Досье на проект федерального закона

Внесение на рассмотрение законопроекта "О внесении дополнений и изменений в статью 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" является насущной необходимостью в наведении порядка с выплатой ежемесячных пособий на детей, поскольку возможность неоднозначного трактования действующего законодательства позволяет перекладывать ответственность за финансирование данной социальной гарантии с федерального уровня на региональный и наоборот - с регионального на федеральный. При этом совершенно невозможно осуществить действенный контроль за реализаций действующего законодательство в силу того, что само законодательство несовершенно, в нем заключены определенные противоречия.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" финансирование ежемесячных пособий на ребенка осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанные средства учитываются при взаимозачетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и выделяются целевым назначением. То есть в действительности для дотационных регионов финансирование данного вида социальной гарантии осуществляется через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР).

Однако, как показала практика, оказание финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, являющегося центральным звеном в системе межбюджетных отношений, выявила ряд серьезных недостатков. Механизм трансфертов оказался неприспособленным к решению проблем межбюджетных отношений и их оптимизации, поскольку он в значительной мере оторван от реальных финансовых потребностей регионов.

Цель формирования фонда финансовой поддержки регионов - предоставление возможностей субъектам Российской Федерации в какой-то мере устранить экономические различия при переходе к новым рыночным отношениям. Однако, как видно из методики расчетов, эти цели никак не могут быть достигнуты по ряду причин. Во-первых, поскольку размер фонда поставлен в жесткую зависимость от доходов федерального бюджета, которые, в свою очередь, постоянно сокращаются. В следствие этого объем данного фонда уменьшается. Он сокращается и по причине снижения ставки отчисления в данный фонд при постоянной или даже сокращающейся базе.

Таким образом, плановая величина фонда существенным образом отличается от ее реального объема в конце планируемого периода.

Во-вторых, изначально были весьма глубоки различия, в уровнях экономического развития регионов, их экономических потенциалов и его структуры. Те незначительные средства из федерального бюджета, которые перераспределяются через ФФПР, не могут серьезным образом повлиять на улучшение экономики регионов.

В-третьих, эти средства не вкладывались в развитие (в инвестиции). Они идут на текущие расходы по поддержанию, в той или иной мере, бюджетных отраслей и на реализацию гарантий социальной защиты населения в части выплаты ежемесячных пособий на детей, финансирования льгот ветеранам и др.

При отсутствии жестко фиксированного объема ФФПР и одновременно, возложенных на него вполне определенных функциях по финансированию отдельных социальных гарантий, которые имеют четко определенный в каждом году объем, данные социальные гарантии не могут быть выполнены за счет данного фонда.

Подтверждение данных выводов нашло отражение в результатах проверки выделения и использования средств на выплату ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в соответствии с постановлением Государственной Думы от 21 января 1998 г. N 2126-11 ГД.

В соответствии с абзацем пятым статьи четвертой Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" финансирование ежемесячных пособий по сути относится на федеральный бюджет. Кроме того, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1997 год" (ст.95) и Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1998 г." (ст.117) и приложениях к данным законам (соответственно 14 и 12) утверждаются учтенные при расчете суммы финансовой помощи субъектам Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на расходы по реализации Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

По итогам анализа федерального бюджета на 1997 г., согласно статье 95 Федерального "О федеральном бюджете на 1997 год" (Приложение 14 к Закону) расходы на реализацию Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", учтенные при расчете сумм финансовой помощи субъектам Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 1997 год утверждены в сумме 27274,2 млн. рублей (в деноминированном исчислении).

Однако в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1997 год" допущены формулировки, которые позволяют неоднозначно трактовать статью 95 указанного Закона (к сожалению, данные формулировки автоматически перешли в аналогичную статью 117 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" (Приложение 12 к Закону) и это обстоятельство явилось одним из предлогов (одним из объяснений) должностных лиц как федеральных органов исполнительно власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, позволяющих если не оправдать срыв исполнения Федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и "О федеральном бюджете на 1997 год" (в части статьи 95 и Приложения 14), то объяснить его общим недофинансированием расходов федерального бюджета и недофинансированием Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в частности. То есть, практически невозможно найти виновных в постоянно накапливающейся задолженности перед гражданами по ежемесячным пособиям на детей.

Согласно одной из трактовок, название приложения 14 "Расходы, учтенные при расчете сумм финансовой помощи субъектам Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, на реализацию Федерального закона "О ветеранах" и Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" указывает только на то, что расходы на реализацию данных законов учтены при расчете трансфертов, но при этом не требует полностью финансировать эти расходы именно за счет трансфертов.

Другая трактовка содержит упор на то, что статья 95 обязывает "утвердить учтенные при расчете сумм финансовой помощи расходы..." и должна быть понята как прямое обязательство государства финансировать данные расходы из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации федерального бюджета на 1997 год, т.е. за счет трансфертов и обязанность субъектов Российской Федерации расходовать получаемые по трансфертам средства в первую очередь на реализацию Федерального закона "О ветеранах" и Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Вне зависимости от заложенной в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1997 год" двойственности в вопросе о механизме финансирования пособий на детей, понятно, что в субъектах - донорах, не получивших трансферт, выплата пособий осуществляется исключительно за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации, имеющих право на трансферт, выплата пособий в действительности осуществляется как за счет трансферта, так и за счет их бюджетов. Именно применительно к таким субъектам Российской Федерации (а их - подавляющее большинство) и возникает не урегулированный однозначным образом вопрос о том, обязаны ли они полностью профинансировать пособия за счет полученных трансфертов. Это противоречие не устранено до сих пор, что и является одной из главных причин постоянного роста задолженности. В результате за 1995 - 1997 г. сумма задолженности государства, постоянно нарастая, составила 22,3 млрд. рублей (на 1 сентября 1998 года).

Общий фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации определяется по планируемым расчетам на 1998 г. в объеме 39,2 млрд. рублей. Доля расходов на пособия гражданам, имеющим детей, в ФФПР составляет ( в среднем по России) в 1998 г. 59% (и еще 26% расходы по реализации Федерального закона "О ветеранах"), то есть 85% данного фонда следовало бы направить на реализацию этих двух видов социальных гарантий. В связи с существенными различиями в демографической ситуации и этническими особенностями по регионам России эти цифры могут значительно различаться.

Однако это не является для исполнительной власти регионов обязательным условием, поскольку передача средств финансовой помощи субъектам Российской Федерации на эти виды социальных гарантий "размываются" в общем объеме трансферта, который не имеет целевого статуса . Вследствие этого практически невозможно, проверив фактическое использование поступающих по трансфертам средств, предъявить претензии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в не целевом использовании полученных ассигнований.

На практике трансферт, перечисляемый из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации федерального бюджета, в основном направлялся в 1997 году на погашение задолженности по заработной плате работников бюджетной сферы и текущие ее выплаты и только частично расходовались на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В этих условиях основная нагрузка по обеспечению выплаты пособий падала на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, что в условиях невыполнения доходов бюджетов, значительных сумм безденежных зачетов в составе доходов не позволяло обеспечить своевременность и всю полноту финансирования расходов на эту цель. Не смогло положительно решить этот вопрос и привлечение регионами кредитов коммерческих банков и других заемных средств.

Данный законопроект предполагает иной механизм финансирования выплаты ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей. Этот механизм заключается в том, что финансирование осуществляется за счет федерального бюджета в виде субвенций (целевых средств) бюджетам субъектов Российской Федерации.

Для этого в федеральном законе о федеральном бюджете на 1999 год необходимо:

- выделить отдельной строкой "субвенции субъектам Российской Федерации на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей";

- не учитывать эти суммы в федеральном Фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

- сократить норматив отчисления от доходов федерального бюджета в федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, учитывая то обстоятельство, что объем финансовых средств данного фонда должен быть уменьшен на величину объема средств, которые учитывались для реализации Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".

Предложенные меры совершенствования механизма финансирования этого вида социальной гарантии позволят в определенной мере преодолеть противоречие между потребностями в их предоставлении и возможностями бюджетов всех уровней в удовлетворении этих потребностей.

Централизация финансов на федеральном уровне для целей реализации Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" в условиях экономического кризиса и возрастающего бюджетного дефицита оправдана, так как позволяет установить действенный контроль за их целевым расходованием и усиливает ответственность должностных лиц за нарушение федерального законодательства.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона
"О внесении дополнений и изменений в статью 4 Федерального закона "О
государственных пособиях гражданам, имеющим детей"

Реализация данного закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, поскольку расходы на исполнение этого закона должны быть исключены из расчета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или
принятию в связи с принятием Федерального закона

Принятие Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в статью 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" не потребует внесения изменения в действующее законодательство.

Вместе с тем, принятие указанного закона потребует его отражения в федеральном законе "О федеральном бюджете на 1999 год" в части формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.