Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 98102310-2 "О внесении изменений в федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона N 98102310-2 "О внесении изменений в федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" подготовлен в соответствии со статьей 14 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Макетом для разработки Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации", подготовленного и принятого Государственной Думой в 1996 году, явился федеральный бюджет того же года. В настоящее время в процессе формирования и исполнения бюджета за ряд лет произошли существенные изменения, к числу наиболее значимых из них относятся следующие:

1. В 1997-1998 годах - внесение изменений в налоговое законодательство, не получивших отражение в утвержденной бюджетной классификации по доходам.

2. Переход, начиная с 1998 года, на международную бюджетную классификацию "Система государственных финансов" (СГФ), разработанную Международным валютным фондом на основе Классификации функций органов государственного управления, рекомендованной ООН. СГФ используется в Ежегоднике по статистике государственных финансов, который издается МВФ и охватывает более 100 стран. С 1996 года в этот Ежегодник включаются данные о России.

3. Существенные изменения против 1996 года претерпела структура федеральных органов исполнительной власти (Указы Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. NN 1176, 1177, от 22 августа 1996 г. N 1234, от 17 марта 1997 г. N 249, от 30 апреля 1998 г. N 483, от 22 сентября 1998 г. N 1142), в связи с чем требуется внесение изменений в приложения 11 и 12 к Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации

Внесение предлагаемых уточнений в классификацию доходов бюджетов Российской Федерации для учета доходов бюджетов в 1999 году обусловлено в первую очередь рядом изменений, внесенных в налоговую систему Российской Федерации, а также необходимостью уточнения отдельных видов доходов и приведения их в соответствие с действующим налоговым законодательством.

По группе "Налоговые доходы"

1. В связи с отменой льготы по налогу на прибыль в части доходов от государственных ценных бумаг в статью "Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций" (1010100) предлагается дополнительно включить подстатью "Налог на доходы с процентов (дисконта), полученных владельцами государственных ценных бумаг Российской Федерации, государственных облигаций субъектов Российской Федерации и ценных бумаг органов местного самоуправления" (1010105).

По этой же статье отдельной подстатьей выделяется "Налог на прибыль иностранных юридических лиц" (1010102) с одновременным исключением подстатьи "Налог на прибыль предприятий и организаций" (в том числе иностранных юридических лиц). Внесение предлагаемых изменений вызвано необходимостью приведения в соответствие с действующим законодательством, которое предусматривает особый порядок уплаты налога на прибыль иностранными юридическими лицами, предоставляющий им право исчислять и уплачивать налог на прибыль один раз в год на основании годовой декларации. Для других предприятий и организаций предусматривается ежемесячная уплата этого налога. Отдельный учет поступлений налога на прибыль по этим группам налогоплательщиков устранит искажение внутригодовой динамики поступлений этого налога и обеспечит повышение качества прогнозов поступлений по этому виду доходов.

2. В целях обеспечения учета и анализа поступлений платежей подоходного налога с физических лиц, взимаемого непосредственно налоговыми органами, с учетом повышения роли налоговых деклараций, представляемых физическими лицами о суммах полученных ими доходов целесообразно в статье "Подоходный налог с физических лиц" (1010200) выделить две подстатьи для отдельного учета сумм подоходного налога, удерживаемого предприятиями, учреждениями и организациями, и подоходного налога, удерживаемого налоговыми органами.

3. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 142-ФЗ на территории Российской Федерации вводится налог на игорный бизнес, в связи с чем предлагается ввести в подгруппу "Налоги на прибыль (доход), прирост капитала" (1010000) статью "Налог на игорный бизнес" (1010400). При этом одновременно из статьи "Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций" исключается соответствующая подстатья по учету налога на доходы казино, иных игорных домов (мест) и от другого игорного бизнеса.

4. В подгруппе "Налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы" (1020000) предлагается внести изменение в наименование подстатьи "Налог на добавленную стоимость по продовольственным товарам (за исключением подакцизных) и товарам для детей, производимым на территории Российской Федерации, по перечням, утверждаемым Правительством Российской Федерации" (1020101). Аналогичное уточнение вносится и в соответствующую подстатью по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, поскольку в соответствии с Федеральным законом "О налоге па добавленную стоимость" пониженная ставка в размере 10 процентов применяется не по всем продовольственным товарам и товарам для детей как отечественного, так и импортного производства, а лишь по тем, которые включены в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации.

5. В связи с принятием Федеральных законов от 7 марта 1996 г. N 23-ФЗ, и от 10 января 1997 г. N 12-ФЗ, уточняющих перечень подакцизных товаров, статья "Акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации" (1020200) и аналогичная статья "Акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, ввозимым на территорию Российской Федерации" (1020300), дополнены подстатьями "Спирт этиловый из пищевого сырья и спирт питьевой" и "Спиртосодержащие растворы". Необходимость выделения в отдельную подстатью акцизов по спирту этиловому из всех видов сырья, кроме пищевого, вызвана тем, что в соответствии с действующим налоговым законодательством акцизы по техническому спирту подлежат возмещению из федерального бюджета предприятиям, использовавшим указанный спирт на производство неподакцизных товаров (продукции), что требует отдельного учета поступлений этих акцизов.

6. В связи с обособленным учетом средств, являющихся источниками формирования дорожных фондов предлагается исключить статью "Налоги, служащие источниками образования дорожных фондов", с одновременным отражением соответствующих позиций в группе "Доходы целевых бюджетных фондов" (4000000) в подгруппе "Дорожные фонды" (4010000).

7. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 5-ФЗ "О сборах за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции" изменен порядок и виды деятельности, подлежащие лицензированию, в связи с чем предлагается в статье "Лицензионные и регистрационные сборы" (1020400) изменить редакцию подстатьи на "Лицензионные сборы за право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции" (1020401).

8. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 120-ФЗ "О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте" введен новый вид налога, поступления которого предлагается учесть в подгруппе "Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы" (1020000) отдельной статьей "Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте" (1020600).

Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 150-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Федерального закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" введен налог с продаж, в связи с чем в подгруппу "Налоги на товары и услуги. Лицензионные сборы и регистрационные сборы" (1020000) предлагается включить статью "Налог с продаж" (1020700).

9. В связи с необходимостью учета поступлений в счет погашения задолженности прошлых лет по отдельным видам налогов, отмененных действующим налоговым законодательством, а также для учета других поступлений по налогам на товары и услуги, не предусмотренным классификацией доходов бюджетов Российской Федерации, предлагается в подгруппу "Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы" (1020000) дополнительно ввести статью "Прочие налоги и сборы на товары и услуги" (1024000).

10. В связи с принятием Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" предлагается в подгруппу "Налоги на совокупный доход" (1030000) ввести дополнительно соответствующую статью "Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности" (1030200) для учета поступлений по этому виду налога с разбивкой по категориям плательщиков (организациям (1030201) и индивидуальным предпринимателям (1030202).

11. Учитывая, что Лесным кодексом Российской Федерации предусмотрено взимание платы за пользование лесным фондом в виде двух самостоятельных платежей: лесных податей и арендной платы, имеющих различия по ставкам, льготам, порядку и срокам уплаты, в подгруппе "Платежи за пользование природными ресурсами" (1050000) изменена редакция статьи "Лесные подати" на "Платежи за пользование лесным фондом" (1050400) с выделением двух подстатей "Лесные подати" (1050401) и "Арендная плата за пользование лесным фондом" (1050402). Одновременно из подгруппы "Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности" (2010000) из статьи "Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности" (2010100) исключена подстатья "Арендная плата за пользование лесным фондом".

12. В соответствии с Федеральным законом от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" введен единый платеж за пользование водными объектами, в связи с чем предлагается исключить расшифровку этой статьи по подстатьям и одновременно уточнить ее название "Плата за пользование водными объектами" (1050500).

13. В связи с предлагаемыми изменениями Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" будет осуществляться централизованное поступление в федеральный бюджет земельного налога за земли сельскохозяйственного назначения и за земли городов и поселков. В связи с этим в статье "Земельный налог" (1050700) уточняется редакция подстатьи "Земельный налог за другие земли несельскохозяйственного назначения" (1050703) и вводится новая подстатья "Земельный налог за земли городов и поселков" (1050702).

В подгруппе "Прочие налоги, пошлины и сборы" (1400000) статья "Государственная пошлина" дополняется подстатьей "Государственная пошлина с исковых заявлений и иных заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрисдикции" (1400102).

По группе "Неналоговые доходы"

14. Предлагается исключить статью с одноименным названием подгруппы "Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности" (2010100), поскольку существует более детальная разбивка доходов от конкретных видов использования государственного имущества, а указанная статья не является в этой подгруппе итоговой.

15. В указанной выше подгруппе предлагается дополнительно в подстатье "Доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства" (2010600) учитывать доходы от консульских сборов, взимаемых на территории Российской Федерации (2010601).

16. Учитывая, что доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (доходы от приватизации), а также доходы от реализации государственных запасов по "системе государственных финансов" (СГФ) отнесены к источникам внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, предлагается исключить из проекта классификации доходов бюджетов Российской Федерации соответствующие подгруппы "Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности" (2020000) и "Доходы от реализации государственных запасов" (2030000). При этом отдельные статьи подгруппы "Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности", поступления по которым не относятся к категории приватизационных доходов, предлагается включить в подгруппу "Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности" (2010000). Кроме того в подгруппу "Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности" вводится статья "Доходы от проведения Всероссийской государственной лотереи" (2014000).

17. В целях более детального и обособленного учета доходов от внешнеэкономической деятельности предлагается ввести дополнительно в подгруппу "Доходы от внешнеэкономической деятельности" (2080000) статью "Проценты по государственным кредитам" (2080100) с соответствующей расшифровкой по подстатьям для учета доходов по видам получателей кредитных ресурсов (2080101, 2080102, 2080103). При этом из подгруппы "Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности" исключается соответствующая статья по учету процентов по государственным кредитам, предоставляемым Российской Федерацией правительствам иностранных государств.

В этой же подгруппе предлагается учитывать доходы от таможенных сборов (2080400), включая доходы от прочих неналоговых таможенных платежей, а также доходы по статье "Прочие поступления от внешнеэкономической деятельности" (2080400), одновременно исключив учет этих средств из подгруппы "Административные платежи и сборы" (2060000).

18. В отдельную группу выделены доходы целевых бюджетных фондов: дорожных фондов, экологических фондов, Федерального фонда Государственной налоговой службы Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, Фонда развития таможенной системы Российской Федерации, Государственного фонда борьбы с преступностью, фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов, целевого Фонда содействия военной реформе, целевого бюджетного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Функциональная классификация расходов
бюджетов Российской Федерации

Функциональная классификация расходов строится на основе принципа группировки бюджетных расходов, исходя из основных функций государства.

Являясь важным инструментом системы принятия государственных решений, бюджетная классификация должна четко выделять целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. Па решение этой задачи направлена функциональная структура бюджета Российской Федерации, позволяющая определить приоритеты в деятельности государства и путем бюджетного финансирования обеспечить достижение поставленных целей. В обобщенном виде основные функции государства неизменны и характерны для всех стран. К ним относятся: государственное управление, обеспечение внутренней и внешней безопасности, международная деятельность, научные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, социально-культурное развитие.

Некоторые функции в связи с их обширностью требуют конкретизации, в первую очередь это касается раздела 0700 законопроекта "Промышленность, энергетика и строительство", по которому отражаются расходы, направленные на решение конкретных проблем экономики, обеспечивающих в совокупности решение общей задачи - структурной перестройки промышленности.

В расходную часть федерального бюджета вносятся поправки в части перенесения расходов из разделов 0100 "Государственное управление и местное самоуправление" и 0200 "Судебная власть" в раздел 0500 "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства", расходов на содержание Министерства юстиции Российской Федерации и его подведомственных ему учреждений, включая службу судебных приставов, что вызывает создание нового подраздела "Органы юстиции" в соответствии со статьей 34 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год".

Исходя из этого, вносятся изменения в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Предусмотренная этим Федеральным законом функциональная классификация содержит 25 разделов и 113 подразделов, предлагаемая в законопроекте 26 разделов и 112 подразделов.

Принципиальные отличия действующей функциональной классификации от предлагаемой в законопроекте состоят в следующем:

1. По разделу 0600 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу".

Действующей структурой функциональной классификации расходов федерального бюджета предусматривается выделение ассигнований на научные исследования и разработки в нескольких разделах функциональной классификации: "Сельское хозяйство и рыболовство", "Образование", "Здравоохранение и физическая культура", "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу".

Такой подход приводит к подмене функционального принципа построения данного раздела классификации на отраслевой, распылению бюджетных средств, направленных на развитие науки гражданского назначения, а также нарушению целостности структуры бюджета, поскольку выделяет расходы на науку лишь в нескольких из производящих эти расходы отраслях народного хозяйства.

Подраздел 0601 "Фундаментальные исследования в области естественных, технических и общественных наук" действующей классификации предусматривает выделение бюджетных средств только по трем отраслям науки. В результате расходы на исследования по остальным отраслям науки (например, гуманитарные науки за исключением перечисленных выше) не могут быть учтены в бюджете, а следовательно, и профинансированы.

Кроме того, необходимо отметить, что Государственным комитетом Российской Федерации по статистике ведется подробный учет расходов на научные исследования и разработки по всем отраслям науки в разрезе федеральных органов исполнительной власти, отдельных научных направлений, форм собственности, источников финансирования и по многим другим критериям. Вместе с тем, действующая бюджетная классификация предусматривает ведение учета бюджетных средств по некоторым из этих показателей, но с нарушением целостности группируемых расходов.

Учитывая изложенное, а также аналогичное мнение Министерства науки и технологий Российской Федерации, являющегося федеральным органом исполнительной власти, на которые возложено осуществление и координация научной деятельности в Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации в представляемом на рассмотрение законопроекте предлагает сохранить существующий в настоящее время в действующей классификации механизм отражения средств на научные исследования, сосредоточив их на одном функциональном разделе бюджета 0600 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу", состоящие из двух подразделов 0601 "Фундаментальные исследования" и 0602 "Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса".

Такой подход позволит наиболее полно в условиях бюджетного дефицита сконцентрировать средства на научные исследования и обеспечить реализацию основных принципов Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике", а также аккумулировать финансовые ресурсы на развитии наиболее актуальных фундаментальных исследований, проводимых академиями наук и высшей школой, а также на НИОКР, выполняемых научными учреждениями отраслевых министерств, в рамках федеральных целевых программ.

2. По разделам 0700 "Промышленность, энергетика и строительство" и 1200 "Жилищно-коммунальное хозяйство".

В действующем законе расходы на государственные инвестиции не могут быть отнесены ни к одному разделу и подразделу новой классификации, так как предлагаемые направления бюджетных расходов не включают отрасль "Строительство". Понятие "Строительная индустрия", объединяющее расходы подраздела 0707 действующего закона и 0706 законопроекта, включает только узкую отрасль промышленности, производящей строительные материалы, конструкции и детали, в то время как понятие "строительство" отражает направление государственных финансов на обеспечение сооружения и ввода в действие строек и объектов, связанных с выполнением основных функций государства.

В этой связи в представляемом законопроекте изменено название раздела 0700 и в его состав введен подраздел 0707 "Строительство, архитектура". При этом из раздела 1200 действующего закона исключены подразделы 1201 "Жилищное строительство", 1204 "Архитектура и градостроительство" и из названия раздела 1200 исключено слово "градостроительство".

3. По разделу 0100 "Государственное управление и местное самоуправление".

Указанный раздел дополнен новым подразделом 0101 "Функционирование главы государства - Президента Российской Федерации" в связи с тем что расходы, отражаемые по этому подразделу, по функциональному признаку не могут быть отнесены ни к одному из подразделов раздела "Государственное управление и местное самоуправление". В этой связи в подраздел 0101 будут включены расходы Управления делами Президента Российской Федерации в части обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, а также функционирования Администрации Президента Российской Федерации.

Кроме того, в подразделе 0102 "Функционирование законодательного (представительного) органа государственной власти" будут сосредоточены расходы только этих органов, а именно, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в подразделе 0103 "Функционирование исполнительных органов государственной власти" - расходы только тех федеральных органов исполнительной власти, за исключением отнесенных к подразделу 0104 "Деятельность финансовых и налоговых органов", а также расходы Управления делами Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Правительства Российской Федерации. Расходы всех остальных ведомств Российской Федерации сосредоточены в подразделе 0105 "Прочие расходы на общегосударственное управление".

4. По разделу 0300 "Международная деятельность".

Учитывая актуальность и особое значение, которое придается в настоящее время проблеме межгосударственных отношений в рамках Содружества Независимых Государств, в отдельный подраздел 0303 "Реализация международных договоров в рамках СНГ" выделены все расходы, связанные с межгосударственным сотрудничеством в рамках СНГ, а также функционированием Союза Беларуси и России.

5. По разделам 0400 "Национальная оборона", 1300 "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий" и 2300 "Мобилизационная подготовка экономики".

В составе первых двух из указанных разделов изменены названия подразделов 0403 "Поддержание мобилизационных мощностей, обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки" и 1303 "Мобилизационная подготовка и гражданская оборона" соответственно на "Обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки" и "Гражданская оборона". Внесение перечисленных изменений обусловлено Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 1995 г. N 768с и распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 1129-рс, согласно которым предусматривается выделение расходов на мобилизационную подготовку в отдельный раздел бюджета, который включает расходы на сохранение мобилизационных мощностей, отражавшихся ранее в разделе "Национальная оборона", а также мобилизационного резерва, создание автомобильных колонн войскового типа, страховой фонд документации и другие мероприятия, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. N 1539-89.

Учитывая это, перечисленные выше расходы аккумулированы в новом разделе 2300 "Мобилизационная подготовка экономики".

Таким образом, по подразделу 0403 "Обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки" будут отражаться расходы Министерства обороны Российской Федерации, связанные с обеспечением сборов приписного состава, призываемого на переподготовку, выплаты студентам военных кафедр; по разделу 1303 "Гражданская оборона" - расходы, связанные с приобретением средств индивидуальной защиты.

6. По разделу 1900 "Обслуживание государственного долга".

Изменения, вносимые в данный раздел, в отличие от действующего закона, обусловлены переходом, начиная с 1998 года, на формирование бюджета по системе СГФ.

Что касается действующего закона, то в нем расходы по погашению государственного внутреннего долга не только не исключены из расходов бюджета, но и в целом раздел "Обслуживание и погашение государственного долга" дополнен подразделом "Погашение государственного внешнего долга", что методологически неверно, поэтому предполагает внесение соответствующих изменений.

В соответствии с СГФ расходы по обслуживанию внутреннего долга должны учитываться в расходах, а погашение - в финансировании дефицита бюджета с отрицательным знаком. Поэтому в представляемом законопроекте расходы по погашению государственного внутреннего долга исключены из расходов бюджета.

7. По разделам 2100 "Финансовая помощь бюджетам других уровней" и 3000 "Прочие расходы".

Изменение названия раздела 2100, обусловлено следующими причинами:

а) в составе расходов по разделу 2100 отражаются только расходы по программам регионального развития и поддержке районов Крайнего севера и приравненных к ним местностей. При этом все остальные расходы, которые направляются в бюджеты субъектов Российской Федерации, а по федеральному бюджету это:

- средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации,

- средства, передаваемые по взаимным расчетам,

- субвенция городу Москве,

- дотации закрытым административно-территориальным образованиям,

- дотация городу Сочи сохранены в разделе 3000 "Прочие расходы", подразделе 3003 "Бюджетные ссуды ";

б) в целях концентрации средств, перечисляемых бюджетам других уровней, все перечисленные выше расходы аккумулированы в разделе 2100 "Финансовая помощь бюджетам других уровней";

в) внесенные Федеральным законом от 2 марта 1998 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в приложение 3 к Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации" изменения носят отраслевой характер и не отражают функционального принципа, в соответствии с которым расходы на государственную поддержку местного самоуправления учитываются по подразделу 0106 "Функционирование органов местного самоуправления" раздела 0100 "Государственное управление и местное самоуправление", а расходы на государственную поддержку соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации, учитываются по разделу 0300 "Международная деятельность".

8. В связи со значимостью для народного хозяйства в самостоятельный раздел 2400 выделены расходы, связанные с исследованием и использованием космического пространства, которые аккумулируют средства, выделявшиеся ранее на эти цели по разделам "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" и "Промышленность, энергетика и строительство".

9. По разделу 3100 "Целевые бюджетные фонды".

При подготовке законопроекта признано целесообразным в соответствии с действующим законодательством, на основе которого сформированы доходы бюджета 1998 года, сохранить указанный раздел, при этом в его структуре выделено 11 функциональных подразделов, в том числе планируется создание в 1999 году целевого бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов за счет поступления платы за выделение квот вылова рыбы и других водных биоресурсов российским (с участием иностранного капитала) и иностранным юридическим лицам.

По функциональной бюджетной классификации
целевых статей и видов расходов

Основные изменения, которые вносятся в функциональную классификацию целевых статей и видов расходов связаны, в первую очередь, с изменениями, внесенными в функциональную структуру бюджетной классификации на уровне раздел-подраздел.

Основным критерием при внесении изменений в Приложение 3 являлось соблюдение функционального принципа. Такой же подход применен и к построению приложений 4 и 5 законопроекта, а именно, все целевые статьи и виды расходов сгруппированы по принципу отнесения к разделам и подразделам бюджетной классификации.

Наиболее значимыми являются следующие изменения:

1. В связи с тем, что одним из основополагающих принципов построения бюджетной классификации является ее единство для бюджетов всех уровней, в состав целевых статей введены дополнительно статьи, касающиеся функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Существенно изменены целевые статьи и виды расходов, используемые для отражения расходов инвестиционного характера.

В предлагаемом законопроекте все расходы на государственные инвестиции отнесены к целевой статье "Государственные инвестиции". При этом исключены из перечня следующие целевые статьи: государственные инвестиции в медицинскую промышленность, в здравоохранение, в строительную индустрию, в коммунальное хозяйство, в жилищное хозяйство, в жилищное строительство, в региональное развитие.

Для обеспечения своевременного и качественного проекта бюджета на 1999 год и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 "Об утверждении Программы экономии государственных расходов" исключены из числа прямых бюджетополучателей Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, финансирование которых предложено осуществлять через Министерство науки и технологий Российской Федерации, в связи с чем выделены отдельные целевые статьи, касающиеся расходов по вышеперечисленным фондам.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1998 г. N 1642-р считаем необходимым выделить отдельной целевой статьей расходы федерального бюджета в качестве вклада, подлежащего внесению в уставный капитал Агентства по реструктуризации кредитных организаций.

По классификации видов расходов все государственные инвестиции разделены на: государственные инвестиции на возвратной основе и государственные инвестиции на безвозвратной основе. При этом исключены такие виды расходов как федеральные целевые программы (по перечню федеральных целевых программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год), непрограммная часть федеральной инвестиционной программы, другие государственные инвестиции.

Более подробная расшифровка расходов, носящих инвестиционный характер, дается в экономической бюджетной классификации.

Внесение перечисленных выше изменений в классификации целевых статей и видов расходов объясняется следующим.

Финансирование государственных инвестиций осуществляется по федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации - государственным заказчикам. Учитывая значительный объем работы по формированию адресного распределения федеральной инвестиционной программы и расходов на погашение кредиторской задолженности государственным заказчикам, указанное распределение утверждается Министерством экономики Российской Федерации и доводится до получателей средств значительно позже даты утверждения федерального бюджета.

Аналогичный подход применен и к классификации расходов, касающихся фундаментальных исследований.

Утвержденная классификация содержит значительное количество целевых статей и видов расходов, относящихся к разделу 0600 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу". При этом названия отдельных показателей носят обобщенный характер (например, "НИОКР", "Другие НИОКР", "Фундаментальные исследования" и т.п.), а остальных - ярко выраженную отраслевую или целевую направленность.

Отсутствие единого принципа формирования целевых статей и видов расходов способствует параллелизму в планировании расходов, громоздкости и нечеткости структуры бюджета.

Кроме того, после утверждения законом о бюджете на очередной финансовый год общего объема ассигнований на научные исследования, Министерство науки и технологий Российской Федерации, осуществляет распределение этих средств по 66 федеральным органам исполнительной власти и представляет указанные материалы в Министерство финансов Российской Федерации для внесения соответствующих изменений в роспись федерального бюджета.

На этом этапе наиболее характерно осуществляется взаимосвязь между функциональной и ведомственной структурой классификации. Каждый раздел функциональной классификации объединяет расходы на соответствующие цели всех федеральных органов исполнительной власти, которые их осуществляют (включает целиком бюджет того или иного органа или его часть, ориентированную на данный раздел).

В этой связи нет необходимости выделять отдельные целевые статьи, касающиеся проведения научных исследований в той или иной отрасли, поскольку наличие целевой статьи "Проведение фундаментальных исследований" в структуре расходов отраслевого федерального органа исполнительной власти означает целевую направленность ассигнований в развитие соответствующей отрасли.

3. Существенно по сравнению с действующей классификацией изменены целевые статьи и виды расходов по национальной обороне и правоохранительной деятельности. Изменения согласованы со всеми федеральными органами исполнительной власти "силового блока" и учитывают также основные положения Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" в части детализации и унификации статей расходов федерального бюджета на обеспечение обороны, безопасности и правоохранительной деятельности государства".

При формировании классификации по целевым статьям и видам расходов по федеральным органам исполнительной власти "силового блока" было признано целесообразным сгруппировать статьи расходов таким образом, чтобы максимально приблизить их к сметам расходов соответствующих федеральных органов исполнительной власти с выделением отдельных статей и видов расходов, касающихся проведения военной реформы. При этом максимально детализированы не виды расходов, как это предложено в указанном выше законе, а статьи экономической бюджетной классификации (см. приложение 4 к законопроекту). Вместе с тем представленные прогнозы бюджетных назначений на 1999 год по следующим федеральным органам исполнительной власти составлены в разрезе функциональной и экономической классификации, принятой при утверждении федерального бюджета на 1998 год:

Министерство обороны Российской Федерации,

Министерство внутренних дел Российской Федерации,

Федеральная служба безопасности Российской Федерации,

Федеральное агентство правительственной связи и информации при

Президенте Российской Федерации,

Федеральная служба охраны Российской Федерации,

Служба внешней разведки Российской Федерации,

Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации,

Федеральная пограничная служба Российской Федерации.

4. В проекте закона нашли отражение проводимые мероприятия по дальнейшему совершенствованию структуры расходов в угольной отрасли. В условиях проведения крупномасштабных мероприятий, обеспечивающих выполнение программы реструктуризации отрасли с наименьшими затратами для государства, виды расходов "селективная поддержка предприятий угольной отрасли" и "программа закрытия неперспективных шахт и разрезов в угольной отрасли" объединены в один вид "финансирование мероприятий по реструктуризации угольной отрасли". В рамках указанного вида расходов в соответствии с международными договоренностями по предоставлению угольных займов экономической классификацией выделяется 12 направлений реструктуризации отрасли.

5. Формирование финансовой базы субъектов Российской Федерации на 1999 год строится исходя из положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. N 862. В этих целях предусмотрено для финансовой поддержки северного завоза и финансирования отдельных статей расходов наиболее высокодотационных бюджетов субъектов Российской Федерации образуется в 1999 году Фонд целевых субвенций с выделением его в самостоятельный вид расходов.

6. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1994 г. N 851 "О создании федерального страхового фонда семян" необходимо предусмотреть отдельным видом расходов средства на формирование и использование федерального фонда семян сельскохозяйственных растений, учитываемых как возвратные средства от реализации семян.

7. Кроме того, за счет целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы вводится новый вид расходов на мероприятия по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и другие водохозяйственные мероприятия капитального характера.

8. В связи с предлагаемым в соответствии с проектом федерального бюджета на 1999 год созданием целевого бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов вводится новый вид расходов на содержание аварийно-спасательного флота.

По экономической классификации расходов
бюджетов Российской Федерации

Наибольшие изменения по сравнению с действующей классификацией претерпела экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации. Являясь базой для формирования бюджетов всех уровней, экономическая классификация показывает те виды финансовых операций, с помощью которых государство выполняет свои функции как внутри государства, так и во взаимоотношениях с другими странами. К основным видам финансовых операций относятся: выплата заработной платы, покупка товаров и услуг, выплата процентов, трансфертные платежи, предоставление кредитов и др.

Предлагаемая в законопроекте группировка экономических статей бюджета предполагает следующие основные изменения.

1. Предметная статья 110100 "Оплата труда государственных служащих" разделена на два блока 110110 "Оплата труда гражданских служащих" и 110120 "Денежное довольствие военнослужащих". Каждый из этих блоков объединяет специфические категории денежных выплат, присущие указанным категориям служащих.

2. Более детально, чем в действующей классификации, представлена классификация по предметной статье 110300 "Приобретение предметов снабжения и расходных материалов", в составе которой будут раздельно учитываться расходы на приобретение мягкого инвентаря, обмундирования (вещевого довольствия), выплату компенсации за обмундирование (вещевое довольствие); расходы по приобретению продуктов питания, на выплату компенсации за продовольственное обеспечение; котловое довольствие.

С целью конкретизации и наиболее полного учета целевого использования выделяемых из бюджета средств расшифрованы расходы по оплате транспортных услуг, оплате услуг связи, коммунальных услуг.

Введены дополнительные предметные статьи, свойственные для смет федеральных органов исполнительной власти "силового блока", а именно: оплата специальных НИР, специальных ОКР, специальных закупок, специальной эксплуатации и специального ремонта; операционные расходы, связанные с обеспечением личного состава, прочие расходы, связанные с обеспечением боевой (функциональной) подготовки и материально-техническим обеспечением войск (органов, служб), а также оплата расходов по оборудованию и содержанию учебных и социально-культурных объектов.

3. Конкретизирована применительно к действующим условиям, предметная статья 120000 "Выплаты процентов", максимально расшифрованы расходы бюджета, направляемые на выплату процентов по государственному внутреннему и внешнему долгу Российской Федерации.

Выплата процентов по внутреннему валютному долгу переносится в подстатью по выплате процентов по государственному внешнему долгу. Вводится новый элемент расходов по обслуживанию золотых сертификатов.

4. Предметная статья 130300 "Трансферты населению" в представляемом законопроекте дополнительно включает 6 новых статей расходов, большая часть из которых выделена из предметной статьи 130303 "Прочие трансферты населению".

5. В экономической бюджетной классификации расходы на государственные инвестиции рассредотачивались по двум различным статьям:

а) государственные инвестиции, осуществляемые на возвратной основе, отражались по статье 240200 "Капитальное строительство" с расшифровкой по видам строящихся объектов (жилье, строительство производственных объектов, строительство объектов социально-культурного и бытового назначения и т.д.);

б) государственные инвестиции, осуществляемые на безвозвратной основе, финансировались по статье 270100 "Капитальные трансферты внутри страны", с расшифровкой по получателям трансфертов (трансферты другим уровням государственного управления, государственным нефинансовым организациям и т.д.).

При этом расходы на строительство производственных объектов, осуществляемые по ведомственным предприятиям, государственным организациям и по вновь строящимся государственным предприятиям, отражались в статье 240200 "Капитальное строительство", а расходы осуществляемые в рамках действующих предприятий (за исключением ведомственных) классифицировались как "капитальные трансферты" по статье 270100.

Такой порядок учета расходов на государственные инвестиции вызывает многочисленные вопросы по применению бюджетной классификации.

В этой связи в предлагаемом законопроекте расходы на государственные инвестиции полностью сосредоточены в статье 240200 "Капитальное строительство". Таким образом, в статью 240200 включаются:

240210 "Жилищное строительство" - расходы на капитальное строительство или приобретение квартир, жилых домов и жилых помещений в других строениях, предназначенных для проживания граждан, а также для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий, подлежащих после приемки их в эксплуатацию, регистрации и технической инвентаризации, включению в состав жилого фонда.

240220 "Строительство объектов производственного назначения, исключая строительство военных объектов" - расходы на капитальное строительство объектов, которые после завершения их строительства будут функционировать в сфере материального производства: в промышленности, сельском хозяйстве, заготовках, лесном и рыбном хозяйстве, на транспорте и связи, в строительстве, в торговле и общественном питании, материально-техническом снабжении и сбыте, информационно-техническом обслуживании и других.

240230 "Строительство объемов непроизводственного назначения, исключая жилищное строительство" объединяет расходы, ранее отражавшиеся по предметным статьям 240203-240205, направляемые на капитальное строительство объектов коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, физической культуры, финансов, социального обеспечения, образования, культуры и искусства, а также научно-исследовательских и других организаций (учреждений), связанных с развитием науки, и других организаций непроизводственной сферы деятельности.

240240 "Строительство военных объектов" - расходы на капитальное строительство объектов спецкомплекса.

6. Из группы расходов экономической классификации 300000 "Предоставление кредитов за вычетом погашения" исключены статьи расходов 380500 "Уплата основной суммы внутреннего долга" и 380600 "Уплата основной суммы внешнего долга".

Классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации и источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета изменены, как это отмечалось выше, в соответствии с переходом на СГФ.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации дополнена новыми источниками: "Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности" и "Государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней" (сальдо поступлений от реализации и расходов по финансированию государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), а также поступлений от продажи облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом и государственных облигаций, погашаемых золотом. Доходы от облигаций государственного внутреннего валютного долга из классификации исключаются.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и классификация видов государственного внешнего долга приведены в соответствие с действующими условиями. При этом из структуры внешнего долга полностью исключены такие виды как "Внешний долг Союза ССР, принятый Российской Федерацией", "Внешний долг перед Союзом ССР" и "Чистая внешняя задолженность Российской Федерации". Указанные изменения произведены в связи с тем, что в 1997 году завершился процесс реструктуризации задолженности бывшего СССР. В соответствии с подписанными соглашениями обязательства перед странами-кредиторами являются обязательствами Правительства Российской Федерации и подлежат неукоснительному выполнению.

Что касается внешних активов, здесь введение отдельного учета нецелесообразно, так как реструктуризации подлежат все кредиты, независимо от того, кем они были предоставлены: Российской Федерацией или бывшим СССР.

Введение сальдо не будет отражать реального положения дел, так как объемы внешних активов подтверждены не всеми странами-кредиторами.