Пояснительная записка к проекту федерального закона N 97700202-2 "О телевизионном вещании и радиовещании" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 97700202-2 "О телевизионном вещании и радиовещании"

Досье на проект федерального закона

Конституция Российской Федерации в Разделе первом Главы 2 "Права и свободы человека и гражданина" в Статье 29 и Декларация прав и свобод человека и гражданина в Статье 13 закрепили право каждого на свободу мысли, слова, на беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений, а также право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Ограничение этого права могут устанавливаться только Законом и только "в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.". Конституционная норма о том, что только Закон может ограничить это право, установить границы и рамки для осуществления этого права - уже реальная гарантия со стороны государства в обеспечении данных прав и свобод.

Декларация прав и свобод человека и гражданина также содержит норму и перечень причин, на основании которых закон может ограничить свободу массовой информации: "Ограничение этого права может устанавливаться только в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом". Только закон, как нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, призван гарантировать право искать, получать и свободно распространять информацию установлением детального и эффективного механизма реализации этих прав. Без установления конкретного механизма право остается декларацией.

Первым серьезным шагом в создании законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в области массовых коммуникаций, стал Закон "О средствах массовой информации", принятый в декабре 1991 года и вступивший в действие 08 февраля 1992 года. Принятие этого Закона юридически закрепило гарантии свободы массовой информации в России, и стало возможным в результате серьезных изменений, произошедших в обществе в политической сфере (становление подлинной российской государственности, формирование гражданского общества, реформирование политической системы и укрепление ее институтов), в области права (введение в действие ряда совершенно новых для законодательства России законов, таких как "О собственности" и других и одновременно наличие явных пробелов в правовом регулировании целого комплекса отношений в сфере организации и деятельности средств массовой информации, идеологическая отсталость и юридические недоработки союзного Закона "О печати и других средствах массовой информации") и в сфере экономики (переход к основам рыночной экономики, кардинальная смена методов хозяйствования, объективная необходимость финансовой поддержки средств массовой информации).

Закон "О средствах массовой информации" ставил задачу дать правовое закрепление общим принципам свободы массовой информации и механизма организации и деятельности средств массовой информации вообще, то есть безо всякой их дифференциации и учета специфики деятельности того или иного средства массовой информации.

Хотя в общем плане в Законе "О средствах массовой информации" содержатся статьи, нормы и положения которых в некоторой мере регулируют правоотношения в области телерадиовещания, необходимо ввести более детальные правовые основы регулирования отношений в сфере телерадиовещания. Необходимость такого шага вызвана тем, что сфера телерадиовещания достаточно специфична и занимает объем, если не больший, то такой же, как все остальные средства массовой информации вместе взятые, а по влиянию - заметно их превосходит. Закон "О средствах массовой информации", являясь базовым законом в этой области, тем не менее в большей степени регулирует отношения в области печатных средств массовой информации, при том, что специфика телерадиовещания такова, что отдельных положений Закона "О средствах массовой информации" явно недостаточно для эффективного регулирования всего комплекса отношений в сфере телерадиовещания: как только началось реальное лицензирование телерадиовещательной деятельности, необходимость введения более детализированных норм в этой сфере стала очевидным фактом. Основное - разница в физической ограниченности возможностей распространять массовую информацию с использованием электромагнитных волн (телерадиовещание), с одной стороны, и отсутствием такого ограничения при распространении информации через печатные средства массовой информации, с другой стороны. Это естественным образом влечет за собой объективную необходимость в более сильном, по сравнению с печатными средствами массовой информации, участии государства, в лице специально уполномоченных органов, в предоставлении собственно права на такую деятельность и, как следствие, - в контроле за его реализацией, Исходя из вышесказанного, а также принимая во внимание опыт зарубежных государств по регулированию в сфере телерадиовещания, указанные особенности телерадиовещания, как сферы отношений, должны быть отражены именно в специальном законе, и именно в силу своей специфичности.

Основным из необходимых правовых условий осуществления телерадиовещания является лицензирование этого вида деятельности - тем самым четко зафиксирован переход от методов административного управления сферой телерадиовещания к методам правового регулирования деятельности в области телерадиовещания.

Тем самым, в российском законодательстве были заложены предпосылки и прямые указания для дальнейшего законотворчества в области телерадиовещания, что подтверждается назревшей потребностью постепенного формирования законодательной базы для создания объективной, подчиненной только закону и обществу "четвертой" - информационной власти в правовом государстве.

Закон "О телевизионном вещании и радиовещании" становится в первый ряд законодательных актов, призванных обеспечить правовое регулирование отношений в области телерадиовещания. Закон, наряду с фиксацией основных принципов осуществления телерадиовещания, введением развитой понятийной базы, закрепляет возможность существования вещательных организаций как различных форм собственности, так и различных организационно-правовых форм, а также возможность осуществлять вещание физическим лицам. Также, впервые законом предоставляется возможность перехода от правительственного к действительно государственному вещанию, и далее - к общественно-правовому вещанию, получившему широкое распространение и признание в первую очередь в европейских странах развитой демократии, когда вещатель образуется и действует как институт общества, управляется обществом, и финансируется также всем обществом за счет абонентной платы.

В проекте закона предлагается ввести коллегиальное управление государственным вещателем. В настоящее время государственный вещатель является и де-факто и де-юре правительственным вещателем, в то время как государство представлено и другими, не менее значимыми для демократической системы управления государством, институтами. В первую очередь Президентом России и палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Если государство является собственником пакета акций или долей в любом другом вещателе, от имени государства управление такими акциями (долями) также строится на коллегиальной основе. Причем во всех случаях доля участия каждой из ветвей власти предлагается одинаковой. Такое управление дает возможность в существенно большей степени сбалансировать все информационные интересы, и в первую очередь интересы самого общества, а не одной из ветвей власти, поскольку увеличивается доля представителей властных институтов, формируемых выборным путем. К тому же введение коллегиальности, как особого института представления интересов государства, станет и переходной формой, на базе которой можно будет уже реально говорить о введении в России общественно-правового вещания, когда вещание не встраивается в государственную, властную систему, а становится реальным общественным институтом, независимым от власти.

Закон более детально решает вопросы лицензирования и организации государственного и коммерческого телерадиовещания, в том числе, отражает особенности лицензирования в области телерадиовещания. Вместе с тем подчеркивается, что лицензия на вещание выдается на определенных условиях, в том числе и на конкурсной основе, и лицензионный орган, который предоставляет от имени государства право на осуществление деятельности в области телерадиовещания, естественно, наделяется и правом на осуществление контроля за выполнением этих условий. Статус лицензионного органа специально не раскрывается, считая что в последствии этому вопросу должен быть посвящен специальный федеральный закон. Вместе с тем принято целесообразным уже сейчас прописать основные особенности лицензирования в области вещания, ввести основные принципы и механизмы контроля, которые крайне необходимы для нормализации отношений в области телерадиовещания на настоящем этапе их развития. Решение специальных вопросов лицензирования телерадиовещания базируется на основных принципах лицензирования, заложенных во вступившем в силу Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Предлагается установить специальный режим для отдельных видов вещания (без лицензии, для детей и подростков, для глухих и слабослышащих и др.), а также закрепить и развить как нормы, обеспечивающие свободу телерадиовещания, так и устанавливающие ответственность за нарушение законодательства. В Федеральном законе "О телевизионном вещании и радиовещании" отражены международные обязательства Российской Федерации и положения Конституции Российской Федерации.

При формировании норм законопроекта учитывался и зарубежный опыт, который был адаптирован на российскую почву, с учетом системы российского законодательства и, принимая во внимание особенности общественного и политического развития современной России, в том числе и невозможность в одночасье в полном объеме ввести уже зарекомендовавшие себя в развитых демократических странах мира системы государственного регулирования телерадиовещания.

Необходимость данного Закона вызвана также наличием серьезного противоречия между сложившейся административной практикой, действующими в области телерадиовещания нормами, и потребностью в гибком, стабильном и эффективном правовом регулировании бурно развивающейся области - телевизионного вещания и радиовещания - специфической области массовых коммуникаций, одной из определяющих форм обеспечения конституционных прав граждан на получение и распространение информации. На настоящий момент функция предоставления от имени государства права на осуществление телерадиовещания на территории Российской Федерации (лицензия на вещание) закреплена за Правительством Российской Федерации. Но до сих пор эта функция остается не полностью реализованной. Одна из основных причин - отсутствие сильной и развитой нормативной базы. Слабость должного правового регулирования в этой важнейшей области охотно используется, создается благоприятное поле для коррупции, ослабляется влияние государства на процессы, происходящие в области телерадиовещания, предоставляется возможность на местах не руководствоваться едиными общефедеральными нормами и правилами, допускается свое трактование конституционных прав и свобод граждан, вмешательство в процесс выбора вещателей. При этом творческого конкурса при выдаче лицензии, как правило, не проводится, не защищаются интересы телезрителей и радиослушателей, не создаются гарантии популяризации ценностей российской культуры. Во многих случаях на выбор вещателей необоснованно сильное влияние оказывают государственные организации радиосвязи, предоставляющие услуги по доведению телерадиосигнала до приемников потребителей, и являющиеся монополистами по предоставлению этих услуг.

Настоящий Федеральный закон призван дать возможность во многом снять эти противоречия.

Предполагается, что Закон станет первым этапом в формировании пакета законодательных актов, регулирующих деятельность в области телерадиовещания.

Закон существенно упрощает порядок создания новых вещателей в России:

- заявитель получает только одно разрешение - лицензию на вещание, а не множество ведомственных разрешений, являющееся единственным и достаточным документом для осуществления телерадиовещания в России, - что сокращает простор для коррупции государственных чиновников,

- облегчаются условия выбора свободных частот, условия контроля за используемыми радиочастотами для осуществления распространения аудио- и аудиовизуальной массовой информации, и процедура получения разрешения на их использование для целей телерадиовещания - Перечни частот телерадиовещания публикуются в открытой печати, а лицензии на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, разрешения на использование радиочастот и иные документы, необходимые для технического использования радиочастот, оформляются уже на основе выданной лицензии на вещание,

- держателю лицензии на вещание законом предоставляется право на приобретение в собственность необходимых ему средств связи для целей телерадиовещания.

Закон способствует осуществлению более тщательного контроля за использованием полос частотного спектра, отведенных для целей телерадиовещания, и проведению конверсии радиочастотного спектра.

Важнейшие положения Закона - защита интересов телезрителей и радиослушателей, разумные ограничения на вещание иностранной телерадиопродукции и иностранных инвесторов при получении лицензии на вещание, установление обязанностей вещательных организаций в области распространения культуры и образования, регламентация благотворительной и спонсорской деятельности в области телерадиовещания, производства и распространения продукции для государственных нужд, стимулирование духовного и эстетического воспитания молодежи, защиты общественной морали, семьи, здорового образа жизни, охраны окружающей среды.

Закон вводит обязанность для вещательных организаций не разглашать данные предварительного следствия, не распространять информацию, нарушающую презумпцию невиновности, не разглашать информацию о частной жизни лица, его персональных данных без его согласия. Вещатель не вправе существенным образом менять характер и объемы вещания без предварительного оповещения телезрителей и радиослушателей, обязан периодически сообщать, какой вещатель на данной частоте и в данное время находится в эфире. Вводится обязанность вещателя беспристрастно и объективно освещать новости, отграничивать информацию от комментариев, представлять разные точки зрения по одному и тому же вопросу. Вводятся и ряд других обязанностей вещательных организаций, направленные на защиту гражданских прав и свобод. Законопроект обязует вещателя осуществлять вещание, соблюдая государственные технические стандарты в области телерадиовещания.

Упорядочивается режим хранения записей и информации о прошедших в эфир программах и передачах, с целью возможности более эффективного контроля за выполнением вещателями своих лицензионных условий и использования этих материалов при разрешении возникающих споров.

Реализация положений федерального закона "О телевизионном вещании и радиовещании" не потребует дополнительных средств из федерального бюджета.

Принятие Федерального закона "О телевизионном вещании и радиовещании" - существенный шаг в упорядочении законодательства Российской Федерации в сфере телерадиовещания, в борьбе с коррупцией и установлении гласности в этой области, в дальнейшем продвижении России по пути к реальной демократии и в защите ценностей отечественной культуры.