Пояснительная записка к проекту федерального закона "О внесении изменения и дополнения в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменения и дополнения в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях"

Настоящий проект вносится как альтернативный проект федерального закона, внесенному Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

Определенный Законом "О закрытом административно-территориальном образовании" (абзац второй п.1 статьи 5) порядок зачисления налогов и других поступлений с территории ЗАТО в его бюджет является экономической и финансовой основой указанного закона. Данная норма позволяет предотвратить обвал инженерной инфраструктуры, обеспечивающей деятельность ядерно-оружейных предприятий, предупредить возникновение в ЗАТО резкой социальной напряженности, повысить уровень безопасности при проведении опасных и особо опасных работ, обеспечить социальные гарантии и гарантии безопасности граждан, проживающих в ЗАТО. Органы местного самоуправления ЗАТО за счет привлеченных средств осуществляют программы по созданию рабочих мест для сокращаемых специалистов ядерно-оружейного комплекса.

Часть налогов и сборов, которая в соответствии с действующим законодательством должна зачисляться в федеральный бюджет, составляет до 75% поступлений в бюджет ЗАТО. В то же время, в соответствии со ст.5 Закона "О ЗАТО" превышение расходов бюджета ЗАТО над доходами, собранными с его территории, компенсируется дотациями из федерального бюджета. Принятие правительственного варианта законопроекта, предусматривающего перечисление в федеральный бюджет федеральной части налогов и сборов с территории ЗАТО приведет к существенному увеличению дотаций ЗАТО из федерального бюджета.

В условиях существенного недофинансировании государственного оборонного заказа на предприятиях, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, принятие правительственного законопроекта приведет к параличу деятельности ядерно-оружейных предприятий, коллапсу социальной инфраструктуры, возникновению острой социальной напряженности на территории ЗАТО, снижению уровня безопасности при проведении работ с ядерным оружием. На устранение указанных проблем потребуются значительные расходы из федерального бюджета.

В соответствии с международными обязательствами Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения, в условиях сокращения государственного оборонного заказа органы федеральной власти будут вынуждены направлять значительные средства на конверсию предприятий, по роду деятельности которых были созданы ЗАТО, и создание новых рабочих мест для высвобождаемых сотрудников ядерно-оружейного комплекса.

Предлагаемое Правительством сокращение срока действия дополнительных льгот по налогам и сборам, предоставленных ранее органами местного самоуправления ЗАТО юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, противоречит ст.57 Конституции Российской Федерации в части ухудшения положения налогоплательщиков законом, предложенным Правительством.

В соответствии с гражданским законодательством подлежит возмещению ущерб налогоплательщикам в случае досрочного расторжения налоговых соглашений со сроком действия до 01 января 2000 года, определенным федеральным законом от 31 июля 1998 года N 144-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании".

В то же время в ряде ЗАТО предприятиям предоставляются льготы по акцизам на этиловый спирт, ликероводочную и табачную продукцию, другие подакцизные товары, в том числе, предприятиям, осуществляющим свою деятельность за пределами ЗАТО. Запрет на предоставление органами местного самоуправления льгот по акцизам с 01 января 2000 года позволит предотвратить необоснованные потери федерального бюджета по группе подакцизных товаров.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в законодательные акты
Российской Федерации о закрытых административно-территориальных
образованиях"

Настоящий проект закона вносится как альтернативный проекту федерального закона, предложенному Правительством Российской Федерации Государственной Думе на рассмотрение.

По данным Министерства Финансов РФ по состоянию на 01.09.98 г. общая сумма налогов, начисленных налогоплательщиками, зарегистрированными в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), составила 6,6 млрд.руб., при этом сумма льгот составила 4,6 млрд.руб., т.е. около 70%. Прямые доходы бюджетов ЗАТО от налогоплательщиков составили 1,9 млрд.руб. и плюс к этому косвенные доходы (поступления во внебюджетные фонды, финансирование социальных программ, финансирование новых производств, увеличивающих налогооблагаемую базу в ЗАТО и т.д.) составили еще около 1,0 млрд.руб.

В Правительственном варианте проекта закона в результате ликвидации с 1 января 1999 года налоговых льгот, предоставленных налогоплательщикам, планируется увеличить поступления налогов и сборов в Федеральный бюджет от налогоплательщиков из ЗАТО на 5...5,5 млрд.руб. при условии 100% собираемости налогов.

При этом в правительственном варианте проекта закона не учитываются следующие важнейшие факторы:

1. Реальная собираемость налогов в настоящее время составляет примерно 50% с предприятий при обычном налогообложении. И только при наличии дополнительных налоговых льгот собираемость налогов составляет около 100%.

2. Невозможно собрать налоги с предприятий-банкротов, либо находящихся на грани банкротства, а также с предприятий, имеющих заведомо убыточную или малорентабельную экономику своей производственной деятельности при обычном налогообложении.

Количество таких предприятий, составляет от 60% до 70 % от общего числа налогоплательщиков, зарегистрированных в ЗАТО. Только наличие дополнительных налоговых льгот позволяет этим предприятиям создавать в результате своей нормальной производственной деятельности стабильную налогооблагаемую базу и иметь перспективу ее увеличения с развитием производства.

3. Часть налогов и сборов, которая в соответствии с действующим законодательством должна зачисляться в федеральный бюджет, составляет до 75% поступлений в бюджет ЗАТО. Расходная часть бюджетов ЗАТО предусматривает направление от 40% до 60% бюджетных средств на финансирование социально-экономических программ (это - инвестиционные программы социально-экономического развития, поддержка градообразующих предприятий, конверсионные мероприятия, модернизация устаревших и создание новых производственных мощностей и новых рабочих мест). Эти программы являются федеральными по своему назначению и характеру, выполнение которых жизненно необходимо для ЗАТО и России в целом, и на которых федеральный бюджет не имеет средств. Таким образом, уменьшается необходимая расходная часть федерального бюджета по финансированию этих направлений деятельности в ЗАТО и существенно снижается социальная напряженность в ЗАТО;

4. Реальные потери Федерального бюджета РФ от предоставления дополнительных льгот по налогам и сборам предприятиям-налогоплательщикам в ЗАТО равны 0 (нулю), так как:

а) предприятия-налогоплательщики в ЗАТО реализуют в большинстве своем (до 70%) те производственные программы, которые в условиях обычного федерального налогообложения в России были бы малорентабельны, либо убыточны, а следовательно в обычных условиях эти программы либо не реализуются вообще, либо реализуются через зарубежные оффшорные зоны. Следовательно, предприятия-налогоплательщики в ЗАТО не уводят налоговые платежи из Федерального бюджета, а оставляют налоги в России, не давая им уйти в мировые оффшорные "оазисы" с одной стороны, и имеют возможность развивать собственные производственные мощности;

б) Федеральный бюджет РФ в случае ликвидации налоговых льгот с 1 января 1999 года вернет предприятия в условия, когда производство окажется опять убыточным. При этом, если даже собираемость налогов и будет доведена от 50% до 100%, то объем производства этих предприятий упадет до нуля, а следовательно и 100% налоговые сборы составят в итоге тот же 0 (ноль). Этот фактор в прогнозной оценке Министерства Финансов РФ не учтен. Следовательно, прогноз Министерства финансов РФ и Госналогслужбы РФ об увеличении поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет РФ на 5...5,5 млрд.руб. в случае ликвидации налоговых льгот с 1 января 1999 года необоснован;

в) Исполнение федерального бюджета РФ за 1997-1998 г.г., например, по финансированию ЗАТО Минатома, составило в среднем до 55% (без учета задолженности федерального бюджета по финансированию целевых федеральных программ в ЗАТО (государственный заказ), где долг федерального бюджета превышает два миллиарда рублей без учета девальвации рубля за время последнего экономического кризиса). Кроме того, дотации и субвенции из федерального бюджета бюджетам самых крупных ЗАТО имеющих своих налогоплательщиков с дополнительными налоговыми льготами, не предусмотрена в проекте закона о федеральном бюджете на 1999 год (статья 37, стр.25-27). Поэтому, создание условий для развития коммерческой деятельности (создание новых производств, конверсия и модернизация устаревших производственных мощностей и т.п.) с одновременным увеличением доходной части местных бюджетов в ЗАТО в значительной степени компенсирует неисполнение федерального бюджета и уменьшает таким образом его необходимую расходную часть.

4. В случае ликвидации налоговых льгот с 1 января 1999 года, лишив ЗАТО практически единственного источника финансирования программ, имеющих федеральный характер и направленных на поддержание жизнеспособности ЗАТО, Федеральный бюджет РФ окажется перед необходимостью выделения дополнительных финансовых средств на:

а) поддержание ЗАТО хотя бы на текущем уровне сохранения рабочих мест;

б) погашение задолженности прошлых лет в 100%-ое исполнение необходимой расходной части федерального бюджета за завершение начатых социально-экономических, производственных и конверсионных программ, рассчитанных до 1 января 2000 года (что оценивается суммой от 6 до 7 миллиардов рублей на 1999 год с учетом девальвации рубля);

в) компенсационный механизм возмещения ущерба тем налогоплательщикам, которые имеют налоговые льготы и чьи интересы будут ущемлены (что оценивается суммой от 4 до 5 миллиардов рублей на 1999 год);

Таким образом, введение в действие правительственного проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях" потребует дополнительных затрат от федерального бюджета в объеме от 10 до 12 миллиардов рублей, что более чем в 2 раза превышает необоснованно прогнозируемую оценку увеличения его доходной части.

В случае отсутствия финансирования по вышеуказанным пунктам а)-в) потери федерального бюджета на преодоление негативных социальных последствий обвального роста безработицы в ЗАТО, удаленных от промышленных и торговых центров (забастовки, голодные бунты и т.п.), с учетом резкого возрастания вероятности аварий на объектах ядерно-оружейного оборонного комплекса по типу Чернобыльской, могут стать катастрофическими как для населения ЗАТО и целых регионов страны, так и для обороноспособности России в целом. Суммы ущерба в этом случае будут оцениваться десятками и сотнями миллиардов рублей.

Исходя из вышеизложенного, более взвешенным и обоснованным представляется следующий подход к решению проблемы ЗАТО:

1) Условия для предприятий-налогоплательщиков в ЗАТО не должны измениться настолько, чтобы заставить их свернуть производство и сократить тем самым до нуля их налоговые платежи. Анализ структуры налоговых поступлений по ЗАТО показывает, что в качестве компромисса может быть предложена ликвидация льгот по уплате акцизов в той части, в какой они в соответствии с законодательством РФ зачисляются в федеральный бюджет.

2) Учитывая, что процесс предоставления новым налогоплательщикам дополнительных налоговых льгот органами местного самоуправления ЗАТО был прекращен принятием федерального закона "О федеральном бюджете за 1998 год" (статья 47), так как, за весь период, начиная со 2 апреля 1998 года Министерство финансов РФ не дало согласования по налоговым льготам ни одному новому налогоплательщику в ЗАТО, необходимо сохранить все ранее предоставленные (до 02 апреля 1998 г.) налоговые льготы, на срок до 1 января 2000 года в соответствии с федеральным законом N 144-ФЗ от 31 июля 1998 года и в соответствии с 57-й статьей Конституции РФ.

3) Сохранение налоговых льгот в ЗАТО при условии периодической отчетности перед федеральными органами (МФ РФ, ГНС РФ) позволит оперативно пересматривать обязательства федерального бюджета перед ЗАТО в сторону их снижения.

Предлагаемый проект федерального закона позволит сохранить весь контингент налогоплательщиков в ЗАТО), общее количество которых составляет более 1500 единиц, и сохранить все налоговые поступления в бюджеты ЗАТО). Принятие предлагаемого проекта федерального закона позволит не допустить те потери и тот ущерб федеральному бюджету, которые неизбежны в случае принятия Правительственного варианта проекта, противоречащего гражданскому законодательству и 57-й статье Конституции Российской Федерации и, как следствие, потребует осуществление значительных материальных компенсационных затрат в случае возникновения лавины судебных процессов.

Данный проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях" не потребует дополнительных затрат от федерального бюджета на введение его в действие и позволит снизить необходимые федеральные расходы на поддержание обороноспособности России на требуемом уровне.