Пояснительная записка к проекту федерального закона Российской Федерации "Об аудиторской деятельности" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона Российской Федерации "Об аудиторской деятельности"

Необходимость усиления регулирующих функций государства в настоящее время в полной мере осознается обществом и не может не затронуть сферу аудита. Финансовый кризис усилил давление со стороны пользователей бухгалтерской отчетности в сторону предъявления повышенных требований как к непосредственным составителям этой отчетности, так и к тем профессиональным лицам, которые призваны подтвердить степень ее достоверности.

Законопроект последовательно продолжает развивать законодательную базу квалифицированного и независимого аудита в Российской Федерации.

Необходимость совершенствования законодательства в области аудита очевидна: существующие "Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации", утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2263, (далее - Временные правила), сыграв важную роль в становлении аудита на первом этапе, уже не отражают всего накопленного аудиторской практикой опыта и содержат очевидные пробелы в регулировании аудиторской деятельности.

В предлагаемом законопроекте отражена достаточно стройная и взаимоувязанная во всех деталях концепция развития отечественного аудита с более четким и детальным распределением регулирующих функций и полномочия между государственными органами, профессиональными объединениями и непосредственными участниками аудиторской деятельности.

Существенным преимуществом Законопроекта является заложенные в нем элементы механизма реализации отдельных положений, элементы, которые в действующей нормативной базе регулирования аудита часто отсутствуют, делая правильные нормы Временных правил не действующими на практике.

В целом принятие данного Законопроекта позволит более точно определить роль и место аудита в системе экономических отношений в Российской Федерации, как инструмента помощи для всех субъектов рынка, и, в первую очередь, надлежащих пользователей бухгалтерской отчетности.

Преемственность

Федеральный закон, безусловно, сохраняет преемственность с "Временными правилами", во многом воспроизводит заложенные в них основы пруденциального регулирования. Вместе с тем, отдельные нормы нашли более полное раскрытие, как это будет показано ниже. Основные изменения коснулись структуры документа, понятий аудита и аудиторской деятельности, порядков аттестации и лицензирования аудиторской деятельности, прав и обязанностей аудитора, а также вопросов регулирования аудиторской деятельности в Российской Федерации.

Сравнительный анализ введенных законопроектом и существующих положений позволит сделать обоснованное суждение о необходимости замены "Временных правил" федеральным законом.

Учет отечественной и зарубежной практики.

В законопроекте учтены опыт разработки общероссийских правил (стандартов), ставших прочной базой для контроля качества аудита, практика ведущих российских аудиторских организаций и лучший опыт осуществления аудиторской деятельности в зарубежных странах. Разработчиками приняты во внимание рекомендации специальных комиссий Европейского сообщества по обобщению аудиторской практики в странах ЕС (отчеты "Комиссии Кэдбери" (1996 г.) и "Комиссии Хэмпелла" (1998 г.)), а также рекомендательные документы Международной федерации бухгалтеров.

Представление о структуре Законопроекта.

Законопроект структурирован непосредственно для пользователей результатами аудиторской деятельности. В законопроекте определены надлежащие пользователи бухгалтерской отчетностью (статья 3), которые разделены разработчиками на две группы - внешних и внутренних пользователей. Основанием для этого является функциональное предназначение аудита: независимое рассмотрение достоверности данных бухгалтерской отчетности клиентской организации (в интересах внутренних пользователей) и выражение профессионального мнения о достоверности этой же отчетности для прочих лиц (то есть в интересах внешних пользователей). При всей условности приведенного выше деления, такой подход позволяет четко выделить группы, в чьих интересах будет регламентирована аудиторская деятельность в России, и сообразно этому структурировать текст Законопроекта.

Законопроект имеет следующую структуру:

1. Общие положения.

2. Осуществление аудиторской деятельности.

3. Участники аудиторской деятельности.

4. Аттестация на праве осуществления аудиторской деятельности и лицензирование этой деятельности.

5. Регулирование аудиторской деятельности.

6. Переходные и заключительные положения.

Общие положения

В этой главе представлено понятие аудиторской деятельности и аудита (статья 2), а также определены другие используемые в Законопроекте термины, объединенные для удобства в отдельную статью 3.

В отличие от Временных правил, где аудит представлен как независимая вневедомственная проверка. Законопроект определяет аудит как независимое исследование бухгалтерской отчетности, осуществляемое привлеченным в установленном порядке аудитором с целью выражения мнения о ее достоверности. Такое понятие аудита более точно соответствует сути аудита, пониманию его назначения в мировом сообществе и действующему российскому законодательству.

Преемственность Законопроекта с Временными правилами подтверждается определениями обязательного и инициативного аудита, как двух форм проведения аудиторских проверок. Новизной же является возможность определения случаев обязательного аудита федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также условиями договоров, заключенных аудируемыми лицами.

Понятие аудиторской деятельности, помимо осуществления аудита, дополняется предоставлением сопутствующих аудиту услуг (аудиторских услуг) как, профессиональных услуг достаточно широкого круга. При этом перечень прямо названных видов предпринимательской деятельности не ограничивается узкими рамками бухгалтерской и околобухгалтерской деятельности, что отражает действительную роль и активное участие высокопрофессиональных аудиторских организаций в проектах консультационного и аналитического характера. Это, несомненно повышает привлекательность аудиторской деятельности для пользователей.

Вместе с тем, существенным отличием от Временных правил является конкретный и закрытый характер перечня разрешенных сопутствующих услуг. Наличие в действующих правилах права аудитора "оказывать другие услуги по профилю своей деятельности" порождает, с одной стороны, стремление некоторых аудиторских организаций необоснованно расширить разрешенные рамки своей деятельности (например, представляя интересы клиента в суде по всему спектру хозяйственных споров), а с другой стороны, создает возможность необоснованных запретов со стороны регулирующих органов, иногда трактующих по-своему понятие профиля аудиторской деятельности.

Осуществление аудиторской деятельности.

Данная глава, определяет основные подходы к осуществлению аудиторской деятельности:

- требования к планированию и документированию аудиторских проверок, - правила (стандарты) и основные принципы аудиторской деятельности,

- порядок взаимодействия аудиторов с уполномоченными органами государственной власти,

- контроль качества осуществления аудита,

- ответственность аудиторов и ее обязательное страхование.

Глава ориентирована, в первую очередь, на внешних и внутренних пользователей и дает им представление о двух основных формах сообщений о результатах аудиторской деятельности: аудиторском заключении (ст.6) и аудиторском отчете (ст.9).

Аудиторское заключение является формализованным документом, в связи с чем в Законопроекте определен контингент лиц, обладающих исключительным правом его подписи, а также определен перечень обязательных сведений, отсутствие или неверное указание которых означает недействительность аудиторского заключения. Иные требования к содержанию и форме аудиторского заключения устанавливаются правилами (стандартами) аудиторской деятельности.

Отсылка в этой части (и далее в тексте законопроекта) к действующим правилам (стандартам) аудиторской деятельности является важным и существенным отличием от действующих Временных правил. В данном случае, закон дает возможность гибко учитывать интересы и повышать роль аудиторского профессионального сообщества, получающего возможность оказывать влияние на развитие аудиторской деятельности через механизм разработки стандартов.

Аудиторский отчет, как следует из названия, является отчетом аудитора перед внутренними пользователями и составляется как по итогам аудиторской проверки, так и при оказании аудиторских услуг, отражая информацию о всех проведенных работах и сведениях, полученных в их результате, рекомендации аудитора по предмету соответствующего договора и т.д. В силу этого, он не является строгим по форме документом, содержание и форма которого определяются правилами (стандартами) аудиторской деятельности.

Законопроект предусматривает два уровня правил (стандартов) аудиторской деятельности: федеральные (обязательные для всех участников аудиторской деятельности) и принятые саморегулируемыми аудиторскими объединениями (обязательные для их членов), причем последние не должны смягчать требований федеральных правил (стандартов).

Разработка и внедрение федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, как и решение других текущих вопросов деятельности аудиторского сообщества, будет регулироваться специальным федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение государственной политики в сфере аудиторской деятельности, с привлечением к работе представителей саморегулируемых аудиторских объединений, о статусе и назначении которых будет сказано ниже.

В статьях 12-16 впервые в практике регулирования российского аудита сформулированы основные принципы аудита: Объективность и независимость. Самостоятельность аудиторской организации в выборе приемов и методов своей работы, Профессионализм, компетентность и профессиональная специализация аудитора, Конфиденциальность информации, полученной при осуществлении аудиторской деятельности. При раскрытии этих принципов более понятной становится взаимосвязь прав и обязанностей аудитора и аудируемого лица и появляется возможность ввести дополнительные критерии правовой оценки их взаимоотношений. Важным моментом, является ссылка на раскрытие некоторых этических категорий и качественных понятий в соответствующих правилах (стандартах).

Среди основных принципов аудиторской деятельности особое место занимает указанный в ст.16 Законопроекта принцип конфиденциальности информации, полученной при осуществлении аудиторской деятельности. Ключевыми моментами, отражающими новизну Законопроекта, в указанной статье являются понятия аудиторской тайны и ответственность за разглашение и принуждение к разглашению аудиторской тайны.

Законопроект прямо указал ряд случаев, на которые не распространяются требования конфиденциальности, в том числе на случаи обнаружения аудитором в процессе осуществления аудиторской деятельности признаков состава преступления, укрывательство которого преследуется в соответствии с уголовным законом.

Новизной Законопроекта также является его попытка определить такой значимый механизм аудиторской деятельности как контроль качества осуществления аудита (ст.18), направленный на проверку соответствия осуществления аудитором аудиторских проверок требованиям правил (стандартов) аудиторской деятельности. В соответствии с Законопроектом, контроль качества может быть проведен как федеральным органом государственного регулирования аудиторской деятельности, так и уполномоченным им саморегулируемым аудиторским объединением исключительно в отношении своих членов.

Впервые появляется возможность на практике оценить качество работы аудитора, его добросовестность, поскольку вводятся критерии оценки качества - действующие стандарты. В случае необходимости, правила (стандарты) могут служить надежной доказательной базой при рассмотрении в суде конфликтных ситуаций в определении степени ответственности аудитора.

Законопроект впервые вводит (статья 10) понятие заведомо ложного аудиторского заключения и ответственность за его выдачу, что создает правовую основу борьбы с недобросовестными аудиторами и аудиторскими организациями, "продающими" свою подпись клиентам. Это явление стало настоящим бедствием и способствует недобросовестной конкуренции в сфере аудита.

В вопросах ответственности аудитора и обязательном страховании этой ответственности (статьи 19-20) проведены некоторые важные уточнения, в том числе определена ответственность аттестованного специалиста в составе аудиторской организации.

Участники аудиторской деятельности.

Существенными изменениями по сравнению с Временными правилами являются нормы об осуществлении аудиторской деятельности на территории Российской Федерации физическими лицами, являющимися не только гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на ее территории, но и гражданами иностранных государств при условии соответствия их квалификационным требованиям и получения аттестата в установленном в РФ порядке. Вводится требование, чтобы юридические лица, осуществляющие аудиторскую деятельность, имели не менее 51 процента уставного капитала, принадлежащего указанным физическим лицам, получившим соответствующих квалификационный аттестат. При этом иностранным аудиторам и аудиторским фирмам может принадлежать не более 49 процентов уставного капитала российских аудиторских организаций.

Определенные ограничения на иностранных специалистов Законопроектом предлагаются в праве их подписи финансовой и/или распорядительной документации российских аудиторских организаций, но не ограничиваются в таких сферах профессиональной деятельности, как осуществление методологического обеспечения, проведения контроля качества работы аудиторской организации и подбора ее кадров.

Такие предложения Законопроекта основываются на понимании аудита как одного из ключевых механизмов защиты прав инвесторов в Российской Федерации, а также на принятых в мировой практике ограничениях странами-членами Всемирной торговой организации (ВТО) доступа иностранных физических и юридических лиц на свои национальные рынки аудиторских услуг. Указанные положения Законопроекта в полной мере соответствуют рекомендациям упоминавшихся выше комиссий ЕС по аудиту и не ставят барьеров к проведению аудита иностранными специалистами и дочерними предприятиями иностранных аудиторских компаний, однако, ставят на четкую правовую основу регулирование их образования и деятельности.

Более полно раскрыты и более четко, урегулированы в Законопроекте положения, раскрывающие права и обязанности аудиторов (статьи 23-24) и аудируемых лиц (статьи 27-28).

В обязанности аудитора (ст.24) добавлено требование о сообщении руководству аудируемого лица и фиксировании в своем отчете фактов, свидетельствующих о причинении ему убытков со стороны своих же должностных лиц и штатных работников.

Важным нововведением является закрепленная в Законопроекте обоюдная обязанность как аудитора, так и аудируемого лица уведомлять федеральный орган государственного регулирования аудиторской деятельности о факте досрочного расторжения договора на проведение аудита с указанием причин расторжения, что позволит отслеживать факты как неквалифицированного проведения аудита, так и факты отказа аудируемых лиц от "несговорчивых" аудиторов в целях сокрытия каких-либо нарушений.

Статья 26. Законопроекта определяет перечень лиц, подлежащих обязательному аудиту, сформированный на базе существующего российского законодательства и расширенный за счет обязательного аудита государственных унитарных предприятий.

Аттестация на право осуществления аудиторской деятельности и лицензирование этой деятельности.

Законопроект вводит двухуровневые системы аттестации и лицензирования аудиторской деятельности, оставляя без изменения (за исключением уточнения названий специализаций) существующие системы аттестации и лицензирования и дополняя их едиными системами аттестации и лицензирования, позволяющими осуществлять аудиторскую деятельность соответственно аттестованным специалистам и аудиторам в отношении все видов аудита (полные аттестаты и лицензии).

Такой подход сохраняет преемственность с Временными правилами в вопросах специализации аудитора и позволяет осуществить постепенный переход к соответствующим мировой практике единым аттестатам и лицензиям.

Законопроект ужесточает требования для получения полного аттестата аудитора. Кандидат должен иметь высшее экономическое, финансовое или юридическое образование либо ученую степень по указанным специальностям, либо действующий квалификационный аттестат аудитора, а также опыт работы в течение года в качестве штатного работника аудиторской организации (статья 31). Квалификационный аттестат аудитора будет бессрочным, прохождение в дальнейшем переаттестации заменяется на ежегодное повышение квалификации (статья 30).

Порядок аннулирования лицензии (статья 34) в Законопроекте дополнен порядком приостановления действия лицензии, служащим превентивной мерой к нарушителям законодательства об аудиторской деятельности, позволяющей объективно разобраться в причинах выявленных нарушений без применения крайней меры воздействия - аннулирования лицензии.

Регулирование аудиторской деятельности

Регулирование аудиторской деятельности предусмотрено Законопроектом в двух видах: государственное регулирование и саморегулирование. Государственное регулирование будет осуществляться федеральным органом исполнительной власти (далее по тексту - "Федеральный орган", обладающим сетью региональных отделений и рабочим аппаратом. Учет мнения профессионалов в процессе осуществления мер государственного регулирования обеспечивается Экспертным советом при Федеральном органе (далее - "Экспертный совет"), обладающим правом "вето" на решения Федерального органа.

Федеральный орган в соответствии с Законопроектом принимает на себя как все существующие полномочия Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации, так и полномочия ЦАЛАКов Минфина России и Банка России, включая проведение аттестации и лицензирования аудиторской деятельности. Данное положение призвано отразить необходимость создания единого государственного органа регулирования аудита, способного в большей степени противостоять ведомственному давлению.

Законопроект определяет особенности создания и деятельности саморегулируемых аудиторских объединений (статьи 41-43). Устанавливаются количественные критерии и порядок их лицензирования Федеральным органом. Им будут предоставлены права получения информации по результатам проверок качества деятельности своих членов, самостоятельного проведения проверок качества деятельности своих членов, разработки собственных стандартов аудиторской деятельности и контроля за их соблюдением, разработки учебных программ, подготовки специалистов и т.д. В дальнейшем, по мере становления этих объединений и приобретения ими большего авторитета, предусмотрена возможность делегирования им больших полномочий Федеральным органом.

Переходные и заключительные положения.

Данная глава Законопроекта регулирует возникающие в связи с вступлением в силу Федерального закона коллизии в законодательстве, непосредственный порядок вступления и соответствующие предложения по законотворчеству.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "Об аудиторской проверке"

Принятие проекта федерального закона "Об аудиторской проверке" не требует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.