Письмо Президента РФ от 5 марта 1999 г. N Пр-292 Об отклонении проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

Письмо Президента РФ от 5 марта 1999 г. N Пр-292

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее именуется - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 10 февраля 1999 г. и одобренный Советом Федерации 18 февраля 1999 г., по следующим основаниям.

1. В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона срок полномочий члена Совета Федерации определяется в соответствии с федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Однако указанный федеральный закон не позволяет точно определить этот срок, поскольку представительство в Совете Федерации связано с замещением должности главы законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Ссылка в статье 3 Федерального закона на Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представляется некорректной.

2. Не соответствуют статье 109 Конституции Российской Федерации положения части 2 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 4 Федерального закона, устанавливающие, что полномочия депутатов Государственной Думы прекращаются со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, и не содержащие при этом исключения из этого правила для случая прекращения депутатских полномочий в связи с роспуском Государственной Думы. В статье 26 Федерального закона предусмотрено, что депутат Государственной Думы в случае ее роспуска продолжает исполнять свои полномочия до начала работы Государственной Думы нового созыва. Однако в этом случае депутатские полномочия должны быть прекращены со дня роспуска палаты. Основанием этого служит сам институт роспуска, предусмотренный Конституцией Российской Федерации как один из способов разрешения конфликтной ситуации. Продление же срока полномочий депутатов Государственной Думы практически означает продление срока полномочий самой Государственной Думы до начала работы Государственной Думы нового созыва. Кроме того, не ясно, какие формы деятельности возможны для депутата после роспуска Государственной Думы.

3. Пункт 3 статьи 6 Федерального закона не согласуется со статьей 45 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", предусматривающей в случае приостановления военной службы прекращение действия контракта о прохождении военной службы на срок полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а не временное прекращение его действия.

4. В части 5 статьи 6 Федерального закона на орган местного самоуправления, на территории которого находится избирательный округ депутата Государственной Думы, возлагается обязанность предоставлять ему для осуществления депутатских полномочий транспортные средства, отдельное охраняемое помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, в том числе правительственной связью, необходимой оргтехникой, включая персональные компьютеры, принтеры, копировально-множительную технику. При этом в нарушение положений части 2 статьи 132 и статьи 133 Конституции Российской Федерации не устанавливается механизм компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, возникших в результате возложения на них этой обязанности.

5. Предусмотренная частью 2 статьи 17 Федерального закона обязанность обеспечить членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы консультациями специалистов по вопросам, связанным с осуществлением ими своих полномочий, должна быть возложена на аппараты палат Федерального Собрания, а также на помощников членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, но не на должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и комиссий референдума, организаций.

Кроме того, эта часть статьи 17, предусматривающая предоставление членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы по их требованию информации и документации независимо от степени секретности, в том числе содержащей сведения, составляющие государственную тайну, не согласуется с требованиями, содержащимися в статьях 10, 12, 20, 21 и 22 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", а также в статьях 16 и 27 Закона Российской Федерации "О государственной тайне".

6. В части 5 статьи 17 Федерального закона предусмотрено, что средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, органы местного самоуправления либо организации, которые финансируются полностью или частично за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации либо местного бюджета, а также средства массовой информации, которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими средствами массовой информации, обязаны публиковать или распространять не позднее семи дней со дня обращения материалы, представленные членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы. Кроме того, в части 6 этой статьи определен наименьший объем материалов, представленных членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы и подлежащих опубликованию в печатном средстве массовой информации, однако не установлен наибольший объем этих материалов, что открывает возможность для заполнения всего объема указанных средств массовой информации материалами, представляемыми членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы.

Это противоречит принципу свободы массовой информации, закрепленному в Законе Российской Федерации "О средствах массовой информации", и Федеральному закону "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", в котором указанная обязанность возложена лишь на государственные средства массовой информации, под которыми понимаются средства массовой информации, учредителями которых выступают федеральные органы государственной власти, федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо только органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особо следует отметить, что возложение указанной обязанности на средства массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Кроме того, указанное положение Федерального закона предполагает необходимость компенсации негосударственным средствам массовой информации и средствам массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, дополнительных расходов, связанных с опубликованием или распространением обязательных сообщений, однако механизм такого возмещения Федеральным законом не установлен.

7. Статьи 19 и 20 Федерального закона, регулирующие вопросы, касающиеся неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и порядка получения согласия на лишение их неприкосновенности, не в полной мере соответствуют постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Согласно этому постановлению Конституционного Суда Российской Федерации нормы закона о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в случае совершения указанными лицами действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, не должны препятствовать возбуждению уголовного дела, проведению дознания и предварительного следствия, досудебному производству по административным правонарушениям.

Согласно части 3 статьи 19 в случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Генеральный прокурор Российской Федерации должен внести в соответствующую палату представление с тем, чтобы она решила вопрос о том, связаны ли действия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы с осуществлением ими своих депутатских полномочий. Это создает дополнительное и неоправданное препятствие для уголовного или административного производства на их ранних стадиях, поскольку, во-первых, по многим делам вопрос об отсутствии такой причинной связи является очевидным (например, при возбуждении уголовного дела в связи с деяниями, совершенными лицом до его избрания депутатом Государственной Думы), а, во-вторых, часть 5 статьи 19 Федерального закона предусматривает форму парламентского контроля за ходом указанного уголовного или административного производства на стадии передачи дела в суд.

8. Представляется неприемлемым предоставление члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы права на отказ от дачи свидетельских показаний (статья 21 Федерального закона). Предоставление соответствующего права является исключением и связано всегда с особым характером взаимоотношений соответствующего лица (близкий родственник, священник, адвокат) с лицом, в отношении которого собирается информация органом дознания, предварительного следствия или судом.

9. Часть 1 статьи 23 Федерального закона о компенсации за причинение члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы увечья или иного повреждения здоровья, повлекших утрату трудоспособности, необходимо привести в соответствие со статьями 1084-1086 Гражданского кодекса Российской Федерации.

10. Часть 2 статьи 23 Федерального закона, касающаяся обеспечения членов семьи депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации в случае их гибели (смерти), должна быть исключена, поскольку эти вопросы урегулированы Федеральным законом "О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

11. Статья 24 Федерального закона не соответствует подпункту "о" пункта 2 статьи 55 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", в котором предусматривается освобождение от военных сборов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Статья 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" не предусматривает предоставление указанным лицам отсрочки от призыва на военную службу.

Кроме того, Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" не предусматривает для каких-либо категорий лиц дачу ими согласия на призыв на военную службу и военные сборы.

12. Часть 4 статьи 25 Федерального закона не соответствует статье 45 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", регламентирующей приостановление военной службы указанных лиц, поскольку в соответствии со статьей 45 со дня прекращения оснований для приостановления военной службы указанные лица заключают новый контракт о прохождении военной службы или увольняются с нее.

13. Согласно части 5 статьи 25 за супругом депутата Государственной Думы, уволенным в связи с переездом депутата для осуществления им своих полномочий в Государственной Думе, сохраняется место работы (должность). Это противоречит трудовому законодательству Российской Федерации.

14. В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона члену Совета Федерации возмещаются расходы, связанные с осуществлением его полномочий, в размере, не превышающем ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. При этом не ясно, какие конкретно расходы имеются в виду.

Условия материального обеспечения, медицинского и социально-бытового обслуживания членов Совета Федерации должны быть прямо установлены законом. При этом указанные условия для членов Совета Федерации, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, не могут быть такими же, как у депутатов Государственной Думы, работающих на профессиональной постоянной основе. Конституция Российской Федерации не предполагает единства правового положения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, устанавливая различия в статусе указанных лиц как по основаниям возникновения их полномочий, так и по характеру и условиям их деятельности.

15. Частью 4 статьи 27 Федерального закона предусмотрено, что депутату Государственной Думы устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного содержания федерального министра, иных выплат, установленных для федерального министра, а также выплат, предусмотренных этим Федеральным законом.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. N 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" с введением денежного вознаграждения для лиц, замещающих предусмотренные этим Указом государственные должности Российской Федерации, иные условия оплаты труда не применяются (за исключением надбавки, устанавливаемой в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне").

Таким образом, никаких иных выплат, кроме ежемесячного денежного содержания, для федеральных министров не предусмотрено.

Кроме того, единого размера денежного вознаграждения федерального министра не установлено, поскольку федеральные министры, которым присвоено воинское или специальное звание, получают денежное вознаграждение в иных размерах, нежели те министры, которым указанные звания не присвоены.

16. Частью 9 статьи 27 Федерального закона предусматривается выплата бывшему депутату Государственной Думы в случае его неизбрания в Государственную Думу нового созыва единовременного денежного пособия в размере тройного ежемесячного денежного вознаграждения.

Предлагаемая норма внутренне противоречива, так как прекращение депутатских полномочий не связано с фактом избрания (неизбрания) гражданина Российской Федерации в Государственную Думу нового созыва, а прямо вытекает из срочного характера депутатских полномочий. Сам характер срочных правоотношений не допускает установления дополнительных гарантий и компенсаций в случае прекращения депутатских полномочий по истечении установленного срока.

17. Статья 29 Федерального закона содержит единый подход к вопросу пенсионного обеспечения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Между тем предоставление членам Совета Федерации каких-либо пенсионных прав на основании их членства в Совете Федерации представляется неверным, противоречащим статусу лиц, осуществляющих свои полномочия в Совете Федерации на непостоянной основе.

Кроме того, следует принять во внимание, что руководители органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся к лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, размер и виды денежного содержания которых определяются законами соответствующего субъекта Российской Федерации. Поэтому не случайно Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" рекомендовано субъектам Российской Федерации установить за счет собственных средств соответствующие социальные гарантии, учитывая при этом положения этого Указа.

Вызывают возражение нормы части 3 статьи 29 в части назначения бывшему члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы пенсии независимо от того, когда ими исполнялись обязанности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Кроме того, право на получение различных видов пенсий возникает при наличии различных условий (возраст, трудовой стаж, выслуга лет и так далее), а в Федеральном законе отсутствует статья, определяющая условия, при которых будет устанавливаться пенсия, в том числе в случае досрочного роспуска Государственной Думы.

18. Неприемлемыми являются условия приобретения депутатом Государственной Думы в собственность жилья, предусмотренные пунктом 4 статьи 34 Федерального закона, поскольку депутат имеет право на обеспечение служебным жилым помещением или гостиницей на период осуществления своих полномочий, а также на возмещение расходов по найму жилого помещения, если служебная жилая площадь или гостиница ему не были предоставлены, но не на денежную компенсацию.

Федеральный закон, как это закреплено в его преамбуле, определяет права, обязанности и ответственность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, предусматривает правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий.

В статье 34 Федерального закона право на обеспечение жилым помещением в г.Москве членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, не имеющих жилой площади в г.Москве, также закрепляется на период осуществления ими своих полномочий.

Исходя из этого и предусматривается предоставление жилых помещений для временного пользования на договорной основе.

Закрепляемое в части 4 указанной статьи право депутата Государственной Думы при непредоставлении соответствующих помещений на компенсацию для приобретения жилого помещения в собственность вступает в противоречие с положениями части 1 этой же статьи Федерального закона. При таком подходе не ясна логика законодателя, поскольку часть 1 статьи 34 не предполагает возникновения права собственности на жилое помещение, предоставляемое на период исполнения полномочий в Государственной Думе. При этом следует отметить, что компенсация для приобретения депутатом Государственной Думы в собственность жилого помещения в г.Москве будет производиться за счет средств федерального бюджета, что неизбежно повлечет значительные расходы федерального бюджета, которые являются экономически неоправданными, поскольку срок депутатских полномочий ограничен 4 годами.

Таким образом, положение части 4 статьи 34 Федерального закона следует признать неправомерным и необоснованным.

19. Частью 3 статьи 35 Федерального закона предусматривается возможность списания со счета Главного управления федерального казначейства средств федерального бюджета в бесспорном порядке инкассовыми поручениями Совета Федерации, Государственной Думы.

Законодательство Российской Федерации предусматривает безакцептное списание средств в порядке, установленном статьями 854 и 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, при этом данные нормы в принципе не предусматривают возможность реализации указанного бесспорного порядка. Право бесспорного списания предоставлено органам налоговой службы в виде финансовых санкций по взысканию в бюджет недоимок по налогам.

Следует отметить, что существующий в законодательстве Российской Федерации прецедент в части безакцептного (бесспорного) списания денежных средств представляется не соответствующим проводимой бюджетной политике по консолидации средств федерального бюджета, укреплению финансовой дисциплины и контролю за расходованием средств федерального бюджета. Бесспорное списание является мерой административного воздействия, то есть осуществляется путем использования государством своих властных полномочий в области бюджетных отношений, и должно использоваться лишь в сфере наполнения доходной части федерального бюджета.

Разрешение бесспорно списывать денежные суммы в случае их перечисления в меньшем объеме также нельзя признать правомерным, поскольку в случае недополучения доходов федерального бюджета или принятия в установленном порядке решения о сокращении расходов действие данной нормы ставит в неравное положение иных прямых получателей средств федерального бюджета.

Б.Ельцин