Пояснительная записка к проекту федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных, и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных, и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей"

Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". За соблюдением этого императивного требования, положенного в основы конституционного строя России, должен быть обеспечен как государственный, так и действенный общественный контроль. Функции государственного контроля возложены на прокуратуру. Общественный же контроль должен базироваться на принципе непосредственного осуществления народом своей власти (часть 2 статьи 3 Конституции РФ) в соотнесении с положением ст.30 Конституции Российской Федерации, гарантирующим свободу деятельности общественных объединении.

Наиболее серьезные нарушения прав человека в России происходят сегодня, по общему мнению отечественных и международных экспертов, в местах содержания под стражей, в отношении лиц, задержанных и лишенных свободы. Пытки, насилие, жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание (что в соответствии со ст.21, ч.2 Конституции РФ является недопустимым) в органах и учреждениях, где содержатся заключенные, приняло массовый и систематический характер.

Государственные структуры, в задачи которых, в целях поддержания общественной безопасности, входит ограничение прав и свобод человека (в пределах, установленных законом), не могут быть освобождены от контроля со стороны общества, так как эти структуры призваны защищать не собственные, а общественные интересы. В свою очередь, общество, будучи вправе требовать от государственных учреждений безусловного исполнения законов и соблюдения прав человека, не должно оставаться безучастным к проблемам правоохранительных органов, пенитенциарной системы, нарушающих права заключенных в большинстве случаев не по злому умыслу, а по причине отсутствия необходимых условий для нормального функционирования.

Проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей направлен на преодоление существующей на протяжении десятилетий закрытости мест, где содержатся заключенные, исходит из необходимости восстановить и развить в условиях современного права и с учетом современных потребностей сложившиеся в России еще в начале XIX века различные формы общественного контроля и попечения над тюрьмами, которые имели в свое время государственную поддержку. В 1819 году под покровительством Александра I было создано Общество попечения о тюрьмах, с 1822 года по всей России стали действовать местные комитеты Общества. "Общество имело ближайший надзор за заключенными, за размещением их по роду преступлений, за наставлением их в правилах благочестия и доброй нравственности, за занятиями арестованных; от него зависело наложение дисциплинарных взысканий" (Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. Т.2. С.135.). В общество входили представители власти и видные общественные деятели.

По относительному количеству заключенных Россия занимает сегодня первое место в мире. Тысячи человек при этом ежегодно становятся жертвами злоупотреблений властью, сотни тысяч - претерпевают "по сути нечеловеческие условия содержания во многих следственных изоляторах" (из Заключения N 193 ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы, п.7.9). В данном Заключении ПАСЕ закреплены международные обязательства РФ, в частности, о безотлагательном улучшении условий содержания заключенных в соответствии с едиными европейскими пенитенциарными правилами (п.7.9). Отмечено, что "особое внимание будет уделено поддержке и укреплению правозащитных неправительственных организаций, а также созданию гражданского общества" (п.9).

Практика последнего десятилетия подтверждает большой потенциал общероссийских и региональных общественных объединений, осуществляющих контроль за местами лишения свободы (в части, допустимой при отсутствии соответствующего федерального закона) и оказывающих содействие в работе учреждений пенитенциарной системы. Следственные изоляторы, другие учреждения, где содержатся заключенные, находятся в крайне сложной ситуации, связанной с их перенаполнением, кредиторской задолженностью, отсутствием надлежащего финансирования, испытывают острый недостаток в продуктах питания, медикаментах и медицинском оборудовании, постельных и столовых принадлежностях. При таком положении крайне необходимы помощь общественных объединений в улучшении материально-бытовых и медико-санитарных условий мест содержания под стражей, их опыт психологической, культурной, социальной поддержки заключенных.

Актуальность предлагаемого проекта федерального закона подтверждается Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (1998 года) "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации", в котором, в частности, отмечается: "Существует немало практических форм взаимодействия органов власти с общественными структурами, а также способов общественного контроля за деятельностью государственного аппарата. Ряд таких форм необходимо закрепить законодательно, другие можно установить правительственными и ведомственными актами. Нынешний Год прав человека не должен быть отмечен только дежурными заверениями должностных лиц о приверженности соблюдению прав человека, торжественными собраниями и конференциями. ... Мы должны активно использовать потенциал общественных организаций для практической защиты прав граждан. Например, следует обсудить вопрос о формах общественного контроля, с тем чтобы не допускать случаев унизительного, а порой и жестокого обращения с подследственными."

Содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, предусмотрено частью 1 ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Согласно части второй указанной статьи УИК РФ, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, "на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Предлагаемый законопроект направлен на реализацию указанных положений кодекса в части, касающейся защиты прав осужденных и содействия в работе органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

Соответствующая норма содержится и в Законе Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", ст.38 которого устанавливает, что "общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации". Таким образом, данный закон предлагает законодательно урегулировать общественный контроль не только за деятельностью уголовно-исполнительной системы, но и за следственными изоляторами.

В свою очередь контроль за деятельностью милиции (со стороны "коллективов граждан") предусмотрен ст. 37 Закона РСФСР "О милиции".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 года N 760 "О мерах по обеспечению условий содержания лиц, находящихся в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" МВД и Минюсту России с участием Генпрокуратуры России было поручено "разработать проект федерального закона, регламентирующего порядок участия общественных организаций в осуществлении контроля за деятельностью следственных изоляторов" (п.10). Соответствующий законопроект был подготовлен МВД России, его положения (прежде всего, в части оказания содействия в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей) учтены при подготовке настоящего законопроекта.

По мнению авторов данного проекта федерального закона, общественный контроль не должен быть ограничен только следственными изоляторами и учреждениями уголовно-исполнительной системы. Безусловное соблюдение прав человека необходимо всем лицам, подвергаемым задержанию или заключению. Законопроект предусматривает осуществление общественного контроля в органах и учреждениях внутренних дел, изоляторах временного содержания, следственных изоляторах и других учреждениях, используемых в качестве Мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в исправительных колониях, исправительных центрах, арестных домах и иных учреждениях уголовно-исполнительной системы, предусмотренных федеральным законодательством.

На слушаниях "О грубых нарушениях прав человека в органах внутренних дел", проведенных в апреле и июле 1998 года Постоянной палатой по правам человека Политического консультативного совета при Президенте Российской Федерации, представители органов внутренних дел и прокуратуры согласились с необходимостью скорейшего законодательного обеспечения общественного контроля в связи с кризисными явлениями в правоохранительных органах. В письме N 2/5-377 от 18.05.98 начальника ГУВД г.Москвы в Палату по правам человека отмечается, что "в деятельности подразделений органов внутренних дел г.Москвы еще имеют место факты нарушений законности в отношении граждан, задержанных за правонарушения, либо по подозрению в совершении преступлений". По мнению прокуратуры Москвы, рассмотрение заявлений и жалоб со стороны задержанных "представляет значительную сложность, связанную с тем, что заподозренные в совершении этого вида преступления сотрудники милиции, используя профессиональную подготовку, умело уничтожают следы преступления, согласовывают свои показания с другими участниками событий, оказывают психическое давление на потерпевшего и его родственников. Следует отметить, что в органах внутренних дел не искоренена круговая порука. Сотрудники милиции неохотно проводят оперативные мероприятия в отношении своих коллег" (письмо от 06.04.98 N 16/01-98). В сложившихся условиях МВД России (в письме от 20.05.98 N 3/8178) рассматривает "принятие закона об общественном контроле за соблюдением прав задержанных и заключенных" как одну из основных мер, "направленных на расширение соблюдения прав и свобод граждан".

Как видно из приведенных выше писем руководства органов внутренних дел и прокуратуры, общественный контроль необходим не только в отношении процессуальных фигур (подозреваемых, обвиняемых, осужденных). В защите нуждаются и права тех, кто становится жертвами злоупотреблений властью, не имея при этом соответствующего процессуального статуса.

Предлагаемый проект федерального закона направлен на укрепление в России гражданского общества, определяет правовые основы контроля со стороны общества над одной из наиболее закрытых сфер государственной деятельности.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона
"Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных,
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных,
и содействии общественных объединений работе учреждений и органов,
исполняющих наказания, и мест содержания под стражей"

Введение в действие федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных, и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" не предусматривает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Справка
о состоянии законодательства в сфере правового регулирования
проекта федерального закона
"Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных,
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных,
и содействии общественных объединений работе учреждений и органов,
исполняющих наказания, и мест содержания под стражей"

Федеральный закон "Об общественных объединениях" (ст.27) устанавливает право общественных объединений представлять и защищать права, законные интересы граждан в органах государственной власти, а также предусматривает возможность установления законами об общественных объединениях дополнительных прав для конкретных видов общественных объединений.

В соответствии с Законом РСФСР "О милиции" (ст.37) допускается общественный контроль за деятельностью милиции со стороны "коллективов граждан".

Общественный контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, предусмотрены ст.23 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" предусмотрен контроль общественных организаций за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов (ст.38).

Справка
о законодательных актах, подлежащих изменению и дополнениям в случае
принятия федерального закона
"Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных,
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных,
и содействии общественных объединений работе учреждений и органов,
исполняющих наказания, и мест содержания под стражей"

Принятие федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав задержанных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных, и содействии общественных объединений работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей" предусматривает внесение дополнения в следующие законодательные акты:

в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации";

в статью 27 Федерального закона "Об общественных объединениях";

в статью 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации;

в статью 38 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

Председатель Комитета по делам

общественных объединений

и религиозных организаций

В.Зоркальцев