Письмо Президента РФ от 4 марта 1999 г. N Пр-300 Об отклонении проекта федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка"

Письмо Президента РФ от 4 марта 1999 г. N Пр-300

В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" (далее именуется - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 27 января 1999 г. и одобренный Советом Федерации 18 февраля 1999 г.

Отдельные положения Федерального закона не соответствуют нормам Конституции Российской Федерации, противоречат ряду федеральных законов, что создает реальную возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации реализация властных полномочий осуществляется народом либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иных форм реализации властных полномочий Конституцией Российской Федерации не предусматривается.

Государственную власть в Российской Федерации на основании статьи 11 Конституции Российской Федерации осуществляют исключительно федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Задачи народных дружин, а также полномочия и гарантии народных дружинников, устанавливаемые статьями 12 - 19 Федерального закона, во многом дублируют задачи милиции общественной безопасности, полномочия и гарантии сотрудников милиции. Таким образом, введением данных норм предпринимается попытка наделения граждан и их добровольных формирований (пункт 3 статьи 5 Федерального закона) государственно-властными полномочиями, что противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, наделение граждан и их добровольных формирований, участвующих в обеспечении правопорядка, значительными полномочиями и дополнительными гарантиями не влечет за собой повышения уровня их ответственности за указанные действия.

Положение пункта 2 статьи 3 Федерального закона, закрепляющее право граждан на участие в обеспечении правопорядка, не следует из части 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Обеспечение правопорядка входит в функции органов государственной власти, а обеспечение общественного порядка - органов местного самоуправления (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Положение пункта 2 статьи 3 Федерального закона не может быть обосновано и нормой части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации, которой предусматривается право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, что предполагает воздействие на процесс выработки и принятия решений, а не непосредственную реализацию гражданами функций и полномочий органов исполнительной власти.

В статье 5 Федерального закона установлено, что формами коллективного участия граждан в обеспечении правопорядка являются общественные объединения и народные дружины. Однако общественные отношения, возникающие в связи с реализацией предусмотренного частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации права каждого на объединение, регулируются Федеральным законом "Об общественных объединениях". Следовательно, названные отношения не могут быть предметом федерального закона, который регулирует вопросы обеспечения правопорядка.

В пункте 3 статьи 5 Федерального закона предусмотрено, что на деятельность народных дружин не распространяются положения Федерального закона "Об общественных объединениях". Однако нормы Федерального закона, закрепляющие статус, порядок создания, финансирования народных дружин и приема в них, свидетельствуют о том, что в предлагаемом виде народные дружины не могут быть отнесены ни к общественным объединениям, ни к иной форме коллективной реализации прав граждан, а представляют собой неконституционную форму реализации структурами, имеющими не предусмотренный Конституцией Российской Федерации смешанный государственно-общественный статус, публично-властных полномочий через народных дружинников, не являющихся государственными или муниципальными служащими.

Предложенная концепция правового статуса народных дружин не только противоречит федеративным началам Российской Федерации, закрепленным статьями 5, 71 - 73, 77 Конституции Российской Федерации, вторгается в полномочия местного самоуправления, гарантированные статьями 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации, но и содержит внутренние противоречия. Так, исходя из порядка создания, предусмотренного Федеральным законом, народные дружины скорее всего могут быть отнесены к структурным подразделениям местного самоуправления. В соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, являются органами местного самоуправления. В статье 132 Конституции Российской Федерации охрана общественного порядка относится к вопросам местного значения. В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации - гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Однако отдельные элементы правового статуса народных дружин и народных дружинников устанавливаются Федеральным законом, в частности задачи народных дружин и полномочия народных дружинников, в том числе право применять физическую силу и специальные средства (статьи 7 - 17 и 19). Закрепление иных элементов статуса (положения о народных дружинах, в которых определяются цели, задачи, виды деятельности, структура и порядок формирования, обязанности народных дружинников, устанавливаются единые образцы удостоверений и форменной одежды, а также ряд других моментов) возлагается на органы государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 7, пункт 2 статьи 8, статья 10, пункт 2 статьи 12, пункт 5 статьи 13, статья 18 и пункт 1 статьи 19 Федерального закона). Органам местного самоуправления предлагается принимать решения о создании народных дружин, осуществлять общее руководство их деятельностью, утверждать решения о приеме в народные дружины и отчислении из них, устанавливать источники их финансирования, формы поощрения народных дружин (пункт 1 статьи 7, пункт 1 статьи 8, пункт 2 статьи 9, пункт 1 статьи 11, пункт 5 статьи 13 и пункт 1 статьи 19 Федерального закона).

Реализация по сути публично-властных полномочий, предоставляемых народным дружинам, возлагается на народных дружинников, которые в соответствии со статьями 13 - 15 и 17 Федерального закона наделяются значительными полномочиями, в том числе по применению принудительных мер, например правом применять физическую силу и специальные средства (подпункты 1 - 8 пункта 2 статьи 13). Однако в тексте Федерального закона отсутствует положение, предусматривающее дополнительные меры их ответственности. Формулировка части первой статьи 16 Федерального закона, касающаяся установленной законодательством Российской Федерации ответственности народного дружинника за неправомерные действия, означает, что он несет ответственность как обычный гражданин Российской Федерации, так как ни в Уголовном кодексе Российской Федерации, ни в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях народный дружинник не рассматривается в качестве специального субъекта соответствующей юридической ответственности.

Не могут быть обжалованы в суд в соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" действия народных дружин в целом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона аэрозольные устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, а также электрошоковые устройства отнесены к специальным средствам, применяемым народными дружинниками. Однако в соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об оружии" аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, а также электрошоковые устройства отечественного производства, имеющие выходные параметры, соответствующие требованиям государственных стандартов Российской Федерации и нормам Министерства здравоохранения Российской Федерации, отнесены к гражданскому оружию. Указанное оружие может использоваться гражданами Российской Федерации только в целях самообороны, для занятий спортом и охоты.

Федеральный закон в предложенной редакции не содержит четкого разграничения функций, задач, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, с одной стороны, и граждан и их коллективных формирований - с другой.

Учитывая актуальность и значимость проблемы участия граждан в обеспечении правопорядка, предлагаю Государственной Думе рассмотреть проект федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" в новой редакции (прилагается).

Б.Ельцин