Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99029059-2 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 99029059-2 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации"

 Досье на проект федерального закона

Анализ поступающих в Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству, транспорту и энергетике писем и обращений органов исполнительной власти, организаций и граждан показывает, что наряду со многими проблемами, стоящими перед строительной отраслью, одной из основных является повышение уровня качества строительства.

Особое значение решение этой проблемы приобретает в настоящее время в условиях острой нехватки инвестиций в строительстве, когда изыскиваемые с огромным трудом бюджетные и внебюджетные финансовые средства в последующем используются на устранение брака и нарушений, допущенных в процессе строительства зданий и сооружений, а также на различного рода неплановые ремонты в процессе эксплуатации объектов.

По данным исследований ряда центральных научно-исследовательских институтов, вследствие дефектов и нарушений, допускаемых при строительстве зданий и сооружений, размер средств на устранение брака по объектам различных конструктивных схем составляет в среднем 3-5% от стоимости строительно-монтажных работ, эксплуатационные затраты на ремонты составляют 6-8% (вместо 0,75-1% по нормам), а ущерб, причиненный авариями на строящихся и эксплуатируемых объектах, вообще трудно поддается подсчету.

На достаточно высоком уровне продолжает оставаться также количество зарегистрированных органами Государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации аварий строящихся и эксплуатируемых зданий и сооружений, число которых в 1998 г. составило 34 и возросло по сравнению с 1996-1997 годами на 20%. Кроме того, возрастает их тяжесть: в последние 2 года в ряде регионов - Томске, Нальчике, Котласе произошли крупные аварии с человеческими жертвами. Уже в 1999 году произошли две крупные аварии в Республике Татарстан и Томской области.

Одной из основных причин аварий является низкое качество и нарушение технологии выполнения строительно-монтажных работ и применяемых строительных материалов, конструкций и изделий в процессе возведения объектов.

В этих условиях важнейшим инструментом, способным защитить жизнь и здоровье граждан от недоброкачественной строительной продукции, а также снизить непроизводительные затраты, связанные с устранением брака в процессе строительства и эксплуатации объектов, являются государственные формы регулирования качества строительства, в том числе нормирование, экспертиза, лицензирование, сертификация. При этом особое место занимает государственный строительный надзор, который осуществляется органами Госархстройнадзора России, на последнем этапе инвестиционного процесса - строительстве и вводе в эксплуатацию зданий и сооружений.

Правительством Российской Федерации, Госстроем России, субъектами Российской Федерации в последние годы проводилась целенаправленная работа по законодательному и нормативному обеспечению деятельности органов Госархстройнадзора России, укреплению их материально-технической и социальной базы. Законодательным собранием принят федеральный закон об административной ответственности за правонарушения в области строительства, который предоставил органам Госархстройнадзора России право наложения на нарушителей строительного законодательства штрафных санкций.

Все это позволило усилить роль государства в регулировании вопросов качества, улучшить исполнительскую дисциплину участников строительства, уменьшить количество объектов самовольного строительства, нарушений при вводе объектов в эксплуатацию, предотвратить многие потенциально аварийные ситуации.

В то же время анализ действующего законодательства Российской Федерации, в том числе некоторых принятых в последние годы законов, показывает, что на сегодняшний день практически исчерпаны возможности нормативного регулирования на уровне Правительства Российской Федерации и уровне субъектов Российской Федерации деятельности системы органов Госархстройнадзора России, в первую очередь, в вопросах их правового статуса, а также места в структуре органов исполнительной власти различных уровней.

Более того, практика деятельности органов строительного надзора в последние два года показывает, что после принятия Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проявилась негативная тенденция по децентрализации системы Госархстройнадзора России, изначально образованной как трехуровневая функциональная система, "вобравшая" в себя как государственные (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации), так и местно-управленческие полномочия (уровень органов местного самоуправления).

С одной стороны это связано с недостатком правовой основы, позволяющей определить функции и права инспекций строительного надзора городов и районов, а также тем, что указанные органы строительного надзора, лишившись государственного статуса, потеряли право наложения штрафов. Это влечет за собой резкое сокращение в последний год строительных инспекторов или вообще ликвидацию инспекций в городах и районах, где они составляют около 75 процентов общей численности работников Госархстройнадзора.

С другой стороны, ввиду отсутствия Федерального закона, устанавливающего основные положения по осуществлению строительного надзора, в ряде субъектов Российской Федерации приняты соответствующие законодательные акты по указанному вопросу, которые фактически привели к "автономизации" органов Госархстройнадзора отдельных субъектов Российской Федерации, преобладанию местнических интересов над государственными при осуществлении государственного строительного надзора, спорам в арбитражных судах между субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

Все это вместе взятое может привести к реальному распаду системы государственного строительного надзора в Российской Федерации, потере государством реальных рычагов влияния на качество строительства и, как следствие, снижению эффективности капитального строительства, возрастанию финансовых затрат на устранение брака в процессе строительства и эксплуатации объектов, росту количества объектов, строящихся с критическими дефектами, увеличению числа аварий зданий и сооружений.

В этих условиях представляется чрезвычайно важным принять необходимые меры на законодательном уровне по решению стоящих перед государством задач по защите прав и интересов потребителей строительной продукции на безопасную среду жизнедеятельности, что в первую очередь связано с эффективным функционированием в Российской Федерации системы государственного строительного надзора.

Принятие внесенного на рассмотрение депутатов Государственной Думы Федерального закона "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" позволит решить большинство вопросов, которые имеют основополагающее значение для эффективного функционирования созданной государством системы строительного надзора, в том числе - во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Законом, в частности, дается толкование государственного строительного надзора, как деятельности специальных государственных и муниципальных инспекций строительного надзора, имеющих равные права, в том числе в части применения мер административного взыскания (в соответствии с Федеральным законом Об административной ответственности за правонарушения в области строительства), и входящих в единую функциональную систему.

Важными задачами Закона является также: четкое определение статуса органов государственного строительного надзора, как юридических лиц, независимых в принятии решений, а также определение полномочий Главной инспекции государственного строительного надзора, как методического, организационного и контрольного центра в системе государственного строительного надзора Российской Федерации, на который кроме того возлагается самостоятельный контроль по наиболее технически сложным и потенциально опасным федеральным объектам.

Принятие Федерального Закона не потребует дополнительных финансовых средств, позволит сократить непроизводительные государственные расходы на устранение брака, недоделок, последствий аварий, уменьшить эксплуатационные затраты, а также решить задачу усиления роли государства в вопросах защиты граждан от недоброкачественной строительной продукции за счет повышения действенности одной из форм государственного регулирования инвестиционной деятельности - государственного строительного надзора за организационно-правовым порядком и качеством строительства объектов.

Справка
о деятельности органов Государственного архитектурно-строительного
надзора Российской Федерации

Органы Государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации образованы Минархстроем России во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации в 1991 году (на базе органов Госархстройконтроля, созданных в 1944 году).

Государственный строительный надзор на территории Российской Федерации осуществляют:

Главная инспекция Госархстройнадзора и лицензирования центрального аппарата Госстроя России;

Инспекция Госархстройнадзора Минобороны России и ее органы в округах и на флотах*;

органы Госархстройнадзора субъектов Российской Федерации;

органы архстройнадзора органов местного самоуправления.

Органы Госархстройнадзора осуществляют государственный надзор за качеством и организационно-правовым порядком строительства зданий и сооружений и производства строительных материалов, конструкций и изделий в соответствии с законодательными и нормативными документами, приведенными в приложении.

Основными функциями органов Госархстройнадзора являются:

выдача разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по конкретным объектам;

проведение инспекционных проверок строящихся объектов, предприятий по производству строительных материалов, конструкций и изделий с целью контроля за:

а) соблюдением участниками строительства технологии и качества выполнения строительно-монтажных работ, производства строительных материалов, конструкций и изделий, за их соответствием обязательным требованиям строительных норм и правил, государственных стандартов, технических условий, утвержденным проектам, другой нормативно-технической документации;

б) своевременным и качественным проведением участниками строительства предусмотренных нормативно-технической и проектной документацией инженерных изысканий, испытаний, съемок, замеров и оформлением по их результатам необходимой производственно-технической и исполнительной документации;

в) соблюдением организационно-правового порядка строительства объектов и производства строительных материалов, конструкций и изделий, в том числе наличием лицензий на осуществление строительной деятельности;

г) качеством осуществления производственного контроля подрядными организациями, технического надзора заказчиками и авторского надзора проектными организациями;

надзор за соблюдением порядка расследования причин аварий зданий и сооружений;

надзор за правильностью ввода в эксплуатацию законченных строительством объектов.

Численность работников Госархстройнадзора в Российской Федерации по состоянию на 1 января 1999 года составляет 2750 человек, при этом 75% специалистов работают в инспекциях городов и районов.

В 1998 г. под контролем органов Госархстройнадзора всех уровней находилось свыше 330 тыс. строящихся объектов, около 10 тыс. предприятий стройиндустрии и промышленности строительных материалов. Инспекциями всех уровней проведено более 180 тыс. проверок строящихся объектов и промышленных предприятий.

По результатам проверок выдано около 60 тыс. предписаний об устранении выявленных нарушений, на 12 тыс. строящихся объектов были приостановлены строительно-монтажные работы, на 800 предприятиях запрещено производство строительных материалов, конструкций и изделий. Составлено около 12 тысяч протоколов о правонарушениях в области строительства, сумма наложенных штрафов по предварительным данным составила около 60 миллионов рублей, которые перечислены в соответствующие бюджеты.

_____________________

* Органы Госархстройнадзора Минобороны России юридически в функциональную систему не входят и не имеют права наложения штрафов в соответствии с действующим законодательством, т.к. образованы приказом Министра обороны Российской Федерации только в 1996 году.