Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99028420-2 "О свободных экономических зонах" (не действует)

Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99028420-2
"О свободных экономических зонах"

 Досье на проект федерального закона

15 октября 1998 г. Комитет Государственной Думы по экономической политике принял решение согласиться с предложением Правительства Российской Федерации вернуться к рассмотрению Федерального закона "О свободных экономических зонах", отклоненного Президентом Российской Федерации, доработав его с учетом замечаний Президента Российской Федерации, изложенных в письме от 21.07.97 г. N Пр-1197, а также замечаний Правительства Российской Федерации, изложенных в письмах от 10.06.98 г. N 2873п-П2 и от 13.10.98 г. N 4887п-П2. Новый законопроект доработан с учетом указанных замечаний, а также заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Структура данного проекта федерального закона. Проект федерального закона, состоящего из 22 статей, имеет следующую структуру.

Глава I формулирует понятие, виды и цели создания свободных экономических зон (далее - СЭЗ), понятие участника свободной экономической зоны, особенности правового регулирования осуществления инвестиций и предпринимательской деятельности в СЭЗ в том числе вопросы о разрешительном порядке осуществления инвестиций и предпринимательской деятельности в СЭЗ и особого режима предпринимательской деятельности в участника СЭЗ.

Глава II устанавливает порядок создания, функционирования и ликвидации СЭЗ, включает положения о государственном регулировании создания и деятельности СЭЗ, о положении о СЭЗ, о режиме имущества администрации СЭЗ, о федеральной программе создания и развития СЭЗ, о финансировании СЭЗ, об особенностях управления разными видами СЭЗ, о порядке ликвидации СЭЗ, о разрешении споров.

Глава III определяет порядок вступления в силу данного федерального закона и приведения нормативных правовых актов в соответствие с ним.

Учтенные в законопроекте замечания Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Понятие таможенного режима свободной таможенной зоны приведено в соответствие с Таможенном кодексом. Устранено положение о понимании его как исключительно беспошлинного порядка ввоза товаров в СЭЗ.

Исключено упоминание об особых экономических зонах и оффшорных зонах.

Исключено положение о праве участников СЭЗ объединяться в союзы и ассоциации в связи с урегулированием данного вопроса в Гражданском кодексе.

Уточнен в соответствии с Гражданским кодексом вопрос о собственнике имущества, закрепляемого за администрацией СЭЗ.

Исключена льгота, освобождающая участников СЭЗ от обязательной продажи части валютной выручки от экспорта.

Наряду с данным законопроектом вносятся одновременно законопроекты о внесении дополнений и изменений в законы РФ о налоге на прибыль и налоге на добавленную стоимость, чтобы реально обеспечить особый режим предпринимательской деятельности участников зоны экспортного производства.

Исключено положение о налоговой льготе в форме снижения на 50% налога на добавленную стоимость товары собственного производства зоны экспортного производства в случае реализации их на остальной территории России.

Включено положение об экономических санкциях в отношении участника зоны экспортного производства, который не приступил к выполнению своих обязательств согласно выданной ему лицензии или выполняет их ненадлежащим образом.

Включено положение о правообразующем характере выдачи разрешении (лицензии) об осуществлении инвестиций и предпринимательской деятельности в СЭЗ участнику СЭЗ администрацией СЭЗ.

Исключено положение о компенсации убытков участника СЭЗ государством при ликвидации СЭЗ в связи с тем, что компенсация таких убытков не регулируются гражданским законодательством.

Исключено положение о свободных складах в связи с тем, что их правовой режим урегулирован таможенным законодательством РФ.

Исключены положения о "компаниях развития" в связи с тем, что законопроект исходит из разрешительного, а не договорного порядка осуществления инвестиций и предпринимательской деятельности участников СЭЗ.

Положение о федеральной программе создания и развития СЭЗ на территории РФ приведено в соответствие с законодательством РФ о порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и бюджетным законодательством РФ.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона
"О свободных экономических зонах"

Финансово-экономическое обоснование принятия данного закона основываются на финансово-экономическом обосновании Правительства Российской Федерации при внесении в Государственную Думу законопроекта с аналогичным названием (письмо от 10.04.95 г. N 1052п-П2). Оно сводятся к следующему.

В развитии экспортного потенциала, внешнеторговых связей и экономики России в целом свою положительную роль могут и должны сыграть свободные экономические зоны (СЭЗ). Во многих зарубежных странах СЭЗ доказали свою эффективность. В настоящее время в мире насчитывается примерно 400 свободных таможенных зон торгового типа и примерно 300 свободных таможенных зон производственного типа и зон экспортного производства.

Надежная правовая база является необходимым условием успешного развития СЭЗ, привлечения в них отечественных и иностранных инвестиций. Однако до настоящего времени таковая в России не создана. Формально возможность создания СЭЗ с особым режимом предпринимательской деятельности была предусмотрена Законом РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР". Однако общие положения этого Закона не получили конкретного развития в российском законодательстве. Таможенный кодекс 1993 года дал понятие таможенного режима свободной таможенной зоны, в соответствии с которым при ввозе товаров в свободную таможенную зону в ряде случаев таможенная пошлина не взимается, а в других подлежит возврату либо взимается. В то же время целый ряд вопросов, связанных с созданием, функционированием и ликвидацией свободных таможенных зон, управлением ими, условий участия коммерческих организаций в свободных таможенных зонах, осуществления ими инвестиций и предпринимательской деятельности, взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, налогообложения и финансирования остался неурегулированным. В результате при отсутствии четкой концепции создания и развития СЭЗ в 90-х гг. был принят на разных уровнях ряд правовых актов о создании СЭЗ без единого подхода к ним, без учета апробированных мировой практикой подходов. Не учитывались последствия создания СЭЗ. Так, учреждение СЭЗ в масштабах территорий субъектов Российской Федерации сделало невозможной реализацию в них льготных таможенных и налоговых режимов, а попытка реализовать такие льготы при невозможности осуществления надежного таможенного контроля на границах территорий таких "суперзон" неизбежно превратила бы их в гигантские "насосы" по легальной и нелегальной перекачке товарных потоков между зарубежными странами и остальной территорией России. Не случайно, что в этой связи в 1992-1994 гг. законодательными актами России по вопросам таможенного, налогового и валютного законодательства ранее предоставленные отдельным зонам льготы были отменены.

Неверно считать, что стоит предоставить на любом участке территории России таможенные и налоговые льготы, как туда устремится поток инвестиций, отечественных и иностранных, и будут разрешены социально-экономические проблемы в данном регионе. Необходимо учитывать такие ключевые факторы, как выгодность экономико-географического положения таких участков, наличие необходимой производственной и транспортной инфраструктур и квалифицированной рабочей силы. При этом размер участков для СЭЗ должен быть оптимальным для того, чтобы реально начать стартовые капиталовложения для обустройства таких СЭЗ.

Изменить сложившуюся ситуацию и устранить имеющиеся правовые пробелы призван представляемый проект федерального закона "О свободных экономических зонах". Законопроект основывается на общепринятой в мировой практике отнесения к свободным экономическим зонам свободных таможенных зон двух типов - производственного и торгового.

Важным видом свободной таможенной зоны производственного типа является зона экспортного производства, ориентированная на изготовление и экспорт готовой продукции обрабатывающих отраслей промышленности. Если в свободной таможенной зоне действует таможенный режим, предусмотренный Таможенным кодексом Российской Федерации, то для участников зоны экспортного производства предусматриваются кроме того и налоговые льготы в форме освобождения от налога на прибыль сроком на пять лет и освобождения от налога на добавленную стоимость транспортных услуг при перевозке товаров с остальной территории Российской Федерации на территорию зоны экспортного производства.

Учтен предыдущий опыт: дважды аналогичный законопроект был отклонен Президентом РФ, в частности, из-за отсутствия внесения соответствующих изменений и дополнений в налоговое законодательство. Поэтому одновременно вносятся законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РФ о налоге на прибыль и налоге на добавленную стоимость.

В обоснование предоставления особого режима осуществления инвестиций и предпринимательской деятельности в зонах экспортного производства законопроект необходимо привести довод о том, что во внешнеторговой политике России сложилась негативная тенденция преимущественного экспорта необработанного сырья, особенно нефти, и преимущественного импорта готовой Продукции. Опыт международной торговли показывает, что страны, ориентирующиеся на преимущественный экспорт базовых (т.е. сырьевых) товаров в наибольшей степени уязвимы от ценовой конкуренции на мировом рынке. Об этом свидетельствует недавнее падение цен на нефть на мировом рынке. Цены на базовые товары на мировом рынке весьма неустойчивы. В отличие от них для готовой продукции обрабатывающих отраслей промышленности основным способом борьбы за покупателя является неценовая конкуренция за счет непрерывного совершенствования потребительских свойств товара (надежности, эффективности, экономичности, комфортности, дизайна, экологической безопасности). Как показывают данные мировой торговли, мировые цены на готовые изделия непрерывно и стабильно растут. Курс внешнеторговой политики оказывает прямое воздействие на состояние экономики. Чем уже экспортная специализация страны, тем уязвимее ее экономика от внешних потрясений. Фактом является то, что когда была либерализована внешнеторговая деятельность, отечественные производители большинства потребительских товаров и многих инвестиционных товаров (машин и оборудования) не только не вышли на внешний рынок, но и уступили свои позиции иностранным конкурентам из промышленно развитых стран на внутреннем рынке России. Однако курс на то, что сначала нужно положиться на нынешние российские экспортнооринетированные отрасли (нефтедобыча, газодобыча и металлургия) для накопления капитала, годится только для стран, не имеющих достаточной степени индустриализации, достаточной квалифицированной рабочей силой, достаточным научно-техническим потенциалом. Для России продолжение такого курса было бы не просто пагубным, но и преступным, т.к. окончательно бы разрушило ее научно-технический потенциал, окончательно бы закрепило бы ее топливно-сырьевую специализацию на мировом рынке. Россия переживает не только "бегство капитала", но и "утечку умов". Ежегодно ее покидают тысячи первоклассных ученых, не имеющих возможности нормально жить и работать. Ущерб от "утечки умов", по оценке специалистов, достигает 50 млрд. долларов в год, что превышает величину ежегодного бегства капитала. Одним из инструментов преодоления такого негативного внешнеторгового и экономического курса могло бы явиться создание зон экспортного производства. Естественно процесс их создания не может быть стихийным, а регулироваться государством, в частности путем продуманной Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории Российской Федерации. Должны использоваться как косвенное финансирование в форме налоговых и таможенных льгот, так и прямое финансирование за счет средств бюджетов всех уровней.

В первую очередь зоны экспортного производства должны быть использованы на предприятиях высокотехнологичных отраслей промышленности, способных выдерживать конкуренцию на внешнем рынке: выпуск продукции авиакосмической, атомной, оборонной промышленности, биотехнологии, энергетического оборудования, тяжелого станочного оборудования, а затем, на каком-то этапе, и на предприятиях менее конкурентоспособных отраслей промышленности, как например, в автомобилестроении, сельскохозяйственном машиностроении, на предприятиях по выпуску продукции легкой и пищевой промышленности. Первоначальные затраты на создание свободных экономических зон, прежде всего, зон экспортного производства окупятся производством и реализацией конкурентоспособной продукции, что особенно важно в условиях непрекращающегося падения цен сырьевые товары, в частности, на нефть на мировом рынке.

Депутат Государственной Думы

А.Г.Пузановский