Пояснительная записка к проекту федерального закона N 99045329-2 "О магистральном трубопроводном транспорте" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 99045329-2 "О магистральном трубопроводном транспорте"

Досье на проект федерального закона

Краткая характеристика магистрального трубопроводного транспорта. Трубопроводный транспорт - вид производственной деятельности, в результате которой осуществляется транспортировка продукции по магистральным трубопроводам. На территории Российской Федерации создана разветвленная сеть магистральных газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов, проходящих по территориям практически всех субъектов Российской Федерации. Грузооборот, осуществляемый трубопроводным транспортом, приобрел большое значение в общем грузообороте страны. Степень надежности указанного транспорта во многом определяет стабильность поступления продукции, в том числе и обеспеченность регионов России важнейшими топливно-энергетическими и иными ресурсами. Например, транспортировка продукции топливно-энергетического комплекса средствами трубопроводного транспорта составляет более 30% общего объема грузооборота продукции этого комплекса. Протяженность магистральных трубопроводов, по которым осуществляется транспортировка продукции нефтегазового комплекса, составляет 215 тыс. км, в том числе газопроводные магистрали, включая газопродуктопроводы - 151 тыс. км, нефтепроводные магистрали - 48,5 тыс. км, нефтепродуктопроводные магистрали - 15,5 тыс. км. С помощью магистрального трубопроводного транспорта перемещается 100% добываемого газа, около 99% добываемой нефти, более 50% производимой продукции нефтепереработки. В общем объеме перемещаемой продукции по магистральным транспортным трубопроводам доля газа составляет 55,4%, нефти - 40,3%, нефтепродуктов - 4,3%. Трубопроводный транспорт включает в себя большое количество технологических сооружений и агрегатов. Только на газовых промыслах, магистральных газопроводах и подземных хранилищах Единой системы газоснабжения эксплуатируются 642 компрессорных цеха, 4053 газоперекачивающих агрегата общей установленной мощностью более 42 млн. Квт. Подачу газа потребителям обеспечивают более 3300 газораспределительных станций. В состав сооружений магистральных нефтепроводов входят 395 нефтеперекачивающих станций, 868 резервуаров общей емкостью по строительному номиналу 12,7 млн.м куб. Состояние транспортных магистральных трубопроводов нефтегазового комплекса характеризуется такими показателями: 85% газопроводов и 59% нефтепроводов имеют срок эксплуатации от 10 до 30 лет; менее 10 лет эксплуатируется около 1% газопроводов и около 1% нефтепроводов; 40 тыс. км газопроводов выработали свой расчетный ресурс; 40% нефтепроводов к 2000 году превысят нормативный срок эксплуатации.

Система магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа является ключевым звеном топливно-энергетического комплекса и важнейшим фактором стабильности и экономического роста России, обеспечивая жизненно важные для страны валютные поступления и позволяя осуществить государственное регулирование внутреннего нефтегазового рынка и экспорта.

Потенциал систем по регулированию и контролю за поставками и потреблением нефти и газа был заложен при их создании как Единой системы нефтеснабжения с централизованными функциями приема, хранения, смешения и распределения практически всей добываемой в стране нефти и Единой системы газоснабжения.

Организационная структура магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа сохранила и в дальнейшем должна сохранять основные принципы централизованного управления и единство указанных систем.

Магистральный трубопроводный транспорт является сложной и весьма опасной сферой производственной деятельности, которая обусловлена высокой степенью концентрации перекачивающих мощностей, параметрами давления внутри транспортных трубопроводов, горюче, взрывоопасностью транспортируемой продукции, ее отравляющими и иными опасными показателями. На отдельных направлениях магистральных транспортных трубопроводов сосредоточивается до 10 ниток трубопроводов; в узких технических коридорах прокладываются многониточные магистрали газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов, которые многократно пересекаются друг с другом. Применявшиеся технологии прокладки и защиты магистральных трубопроводов обусловили необходимость проведения ремонтных и защитных работ после 8-10 лет их эксплуатации, проведения дополнительных испытаний, внутритрубной диагностики.

Необходимость разработки федерального закона. Газо- и нефтедобывающие отрасли являются базисными для экономики страны; они в значительной мере определяют экономический суверенитет России, ее энергетическую безопасность, решение социальных проблем населения. Однако развитие и эффективное функционирование этих отраслей народного хозяйства сдерживается из-за недостатка инвестиций. Обусловленные действующими законами нормы и правила не привели к увеличению притока инвестиций, в том числе и иностранных, поскольку не содержат норм, обеспечивающих их защиту как в сфере добычи и переработки нефтегазовой продукции, так и при их транспортировке к потребителям через огромные пространства России.

Принятие специального федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" необходимо в первую очередь для реализации государственных интересов, которые заключаются в сохранности и обеспечении рационального использования природных ресурсов, получении оптимальной доли доходов от использования этих ресурсов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, укреплении единства страны, создании рабочих мест, обеспечении потребностей внутреннего рынка в соответствующей продукции.

Конституционная основа закона. Функционирование и развитие магистрального трубопроводного транспорта в сложившейся общественно-экономической ситуации требует законодательного регулирования его деятельности, основой которого должны являться положения Конституции Российской Федерации, относящиеся к предметам ведения Российской Федерации: о федеральных энергетических системах, об энергетической безопасности, об основах ценовой политики, а также такие вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, касающиеся магистрального трубопроводного транспорта.

Основные положения концепции закона. Настоящий закон призван регулировать отношения, возникающие в процессе эксплуатации и развития магистрального трубопроводного транспорта разного назначения с целью удовлетворения потребностей страны в топливно-энергетических ресурсах и выполнения международных обязательств по их поставкам в зарубежные страны. В законе будут определены:

1. Принципы государственной политики в области магистрального трубопроводного транспорта, включая:

обеспечение неделимости сложившихся систем магистрального трубопроводного транспорта, а также транспортных систем, которые будут образовываться в перспективе. Такой принцип обусловливается необходимостью обеспечения надежного и бесперебойного предоставления услуг по транспортировке продукции, безопасного функционирования указанных систем;

обеспечение права свободного доступа организаций - собственников магистрального трубопроводного транспорта для реализации оперативных мер по устранению складывающихся аварийных ситуаций в любом месте указанных трубопроводов;

обязательное владение Российской Федерации контрольным (блокирующим) пакетом акций любой системы магистрального трубопроводного транспорта, расположенного на территории Российской Федерации;

обеспечение промышленной и экологической безопасности.

Государственное регулирование в сфере магистрального трубопроводного транспорта не должно дать оснований и возможности дробления сложившихся естественных монополий, если это не обусловлено государственными интересами, усилить роль государства в обеспечении эффективного его функционирования.

2. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области магистрального трубопроводного транспорта, включая: вопросы регулирования участия указанных органов, а также органов местного самоуправления в деятельности собственников - организаций магистрального трубопроводного транспорта;

формирование системы тарифов на услуги организаций магистрального трубопроводного транспорта, относящихся к естественным монополиям;

установление правил и осуществление мер по контролю за использованием прав и порядком доступа грузоотправителей к трубопроводам магистрального трубопроводного транспорта.

3. Обязательность классификации трубопроводов магистрального трубопроводного транспорта, формирование их государственного реестра.

Классификация трубопроводов магистрального трубопроводного транспорта, закрепление соответствующего статуса различного по значению и назначению трубопровода (например, международный, общероссийский, межрегиональный, региональный, нефтепроводный, газопроводный, продуктопроводный и т.д.), категорирование по степени опасности и другим параметрам позволят создать систему реестров важнейших объектов трубопроводного транспорта.

4. Обязательность лицензирования определенных видов деятельности организаций магистрального трубопроводного транспорта, что в свою очередь обусловит необходимость создания условий безопасности эксплуатации лицензируемых объектов производственной деятельности. Необходимость лицензирования обусловлена сложностями и особенностями технологий указанного вида транспорта, транспортируемых видов продукции.

5. Особенности стандартизации в системе магистрального трубопроводного транспорта, разграничив сферу отраслевых стандартов в этой системе. Магистральный трубопроводный транспорт специфичен в части воздействия на окружающую природную среду из-за возможности потерь транспортируемого продукта по всей длине магистрального трубопровода; образования энергетических, магнитных и других полей и т.д.; стандарт должен содержать, например, требование об обеспечении объектов трубопроводного транспорта соответствующей контрольно-измерительной и диагностической аппаратурой по потерям продукта, другим показателям, свидетельствующим об утечках. Необходимо установить особенности сертификации трубопроводов магистрального трубопроводного транспорта, их технологических объектов.

6. Регулирование отношений владельцев магистрального трубопроводного транспорта, продуктопроводов и иных энергетических коммуникаций, которые расположены в одном техническом коридоре или пересекаются с тем, чтобы максимально исключить потенциальные опасности, обусловленные таким их расположением и необходимостью разработки и реализации особых мер безопасности при их эксплуатации.

7. Регулирования отношений, исключающее ведомственный подход к обеспечению его функционирования магистрального трубопроводного транспорта, необоснованное вмешательство некомпетентных лиц в его деятельность. В этой связи необходимо обеспечить законодательное регулирование проблем промышленной и экологической безопасности, включая обязательность государственного нормирования показателей безопасной эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта, государственной системы надзора и контроля, правовых полномочий юридических и физических лиц, устанавливающих, осуществляющих и надзирающих реализацию таких норм. Важным аспектом безопасного функционирования объектов магистрального трубопроводного транспорта должны стать законодательно обусловленные система обязательного страхования ответственности организации магистрального трубопроводного транспорта, принципы компенсации ущерба, причиняемого деятельностью указанных организаций. При этом страхование ответственности следует распространить на случаи возникновения экологического ущерба, экономического или материального ущерба, ущерба жизни или здоровью населения, отдельной личности.

8. Регулированием отношений, возникающих в процессе проектирования, строительства и вывода из эксплуатации объектов и систем магистрального трубопроводного транспорта; обязательность контрольного измерения количества и качества передаваемой независимыми организациями продукции для ее транспортировки по магистральным трубопроводам.

9. Особенности землепользования, которые обеспечат нормальное функционирование магистрального трубопроводного транспорта, включая:

специфику отвода, передачи, пользования, владения и изъятия земель, предназначенных для строительства и эксплуатации объектов магистрального трубопроводного транспорта;

определение статуса земель, переданных или предоставляемых для использования организациями магистрального трубопроводного транспорта, в том числе ограничения на любое строительство в охранной зоне, ограничение хозяйственного использования земель указанной зоны;

установление права ограниченного пользования полевыми дорогами, проходящими по земельным участкам других собственников, для беспрепятственного поезда специальной техники, необходимой для обследования и ремонта объектов магистрального трубопроводного транспорта (сервитут).

10. Специальные меры защиты от действий, нарушающих безопасную эксплуатацию магистрального трубопроводного транспорта. Это связано с тем, что в настоящее время на территории Российской Федерации образовались многочисленные криминальные группировки, осуществляющие хищение продукта из магистральных трубопроводов, нарушающие его целостность и надежность. Законопроектом должны быть предусмотрены специальные меры защиты от таких действий.

Структура законопроекта. Исходя из перечисленных выше вопросов, требующих правового регулирования отношений в области магистральных трубопроводов, в закон предполагается включить следующие главы:

Глава 1 - Общие положения.

Глава 2 - Основы государственного регулирования в области магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 3 - Классификация магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 4 - Особенности лицензирования и стандартизации в области магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 5 - Основы проектирования, строительства и функционирования объектов и систем магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 6 - Основы экономических отношений в области магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 7 - Антимонопольное регулирование в области магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 8 - Регулирование землепользования при строительстве и эксплуатации объектов магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 9 - Правовые основы промышленной и экологической безопасности в области магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 10 - Правовые основы строительства и эксплуатации объектов магистрального трубопроводного транспорта Российской Федерации на территории других государств.

Глава 11 - Вопросы определения ответственности и страхования в области магистрального трубопроводного транспорта.

Глава 12 - заключительные положения.

Заключение. Предлагаемый законопроект будет специальным федеральным законом, действующим на всей территории Российской Федерации; в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации на его основе будет приниматься соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее специфические особенности отношений, возникающих на их территориях в рассматриваемой сфере деятельности.

Данный законопроект будет содержать нормы либо отсутствующие в законодательстве Российской Федерации, либо развивающие действующие нормы с учетом специфики отношений, связанных с функционированием магистрального трубопроводного транспорта.

Принятие данного федерального закона позволит установить стабильные отношения собственника магистрального трубопроводного транспорта с клиентами, что является одним из важнейших условий привлечения инвестиций в соответствующие отрасли промышленности. Важным результатом принятия этого закона станет повышение ответственности за экологическую безопасность газонефтепроводного транспорта, улучшение снабжения народного хозяйства и населения топливно-энергетическими ресурсами, улучшение управления топливно-энергетическим комплексом страны, создание предпосылок для более глубокой интеграции регионов Российской Федерации.

Принятие федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" и введение его в действие не потребует дополнительных ассигнований за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Перечень
законов и иных нормативных актов, подлежащих отмене, изменению и дополнению в случае принятия Федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте"

Принятие Федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" не потребует отмены, изменения, дополнения действующих законов или принятия новых законов.