Пояснительная записка к проекту федерального закона "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации"

Государственная судебная экспертиза обеспечивает деятельность судов и правоохранительных органов предоставляя объективные доказательства на основе исследования объектов и дачи заключения эксперта с применением специальных познаний в области науки, техники, искусства или ремесла. Экспертиза проводится во всех видах судопроизводств, предусмотренных Конституцией РФ: Конституционном, гражданском, арбитражном, уголовном, административном. Ежегодно в Государственных экспертных учреждениях различных систем (ведомств) выполняется более двух миллионов судебных экспертиз. В экспертно-криминалистических подразделениях МВД - около 1.100 000; в судебно-экспертных учреждениях Минюста - 250.000; в судебно-медицинских учреждениях Минздрава - более 1.000.000; в судебно-психиатрических клиниках 150.000; плюс экспертизы в судебно-медицинских лабораториях Минобороны и подразделениях ФСБ. Созданы экспертные службы в системах Государственного таможенного комитета Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Если учесть, что значительная часть судебных экспертиз проводится по уголовным делам, которых в судах рассматривается от 800 до 900 тысяч в год, то становится очевидным, обращение к экспертизе почти по каждому уголовному делу. Наряду с этим, развитие новых экономических и гражданско-правовых отношений обуславливает постоянный рост числа судебных экспертиз в гражданском и арбитражном процессах.

Несмотря на то, что в каждом ведомстве, имеющем систему судебно-экспертных учреждений, существует значительное число различных нормативных актов, регулирующих производство экспертиз, до настоящего времени законодательно не определены правовые основы судебно-экспертной деятельности как области общественных отношений, возникающих в сфере судопроизводства, нормативно не закреплены общие принципы этой деятельности (законность, защита прав и свобод личности, независимость эксперта, объективность и полнота исследования), не отрегулированы организационные аспекты, которые должны быть общими для государственных судебно-экспертных учреждений различных систем и ведомств. Все эти вопросы выходят за рамки отраслевого процессуального законодательства, которое регламентирует производство экспертизы в пределах решения своих задач с различной степенью полноты и детализации. Кроме того, в настоящее время, из-за недостаточной разработанности отраслевого процессуального законодательства, в ряде видов судопроизводств существует несколько упрощенный порядок проведения экспертизы, что не способствует полноте, всесторонности и объективности проводимого экспертного исследования. Судебная экспертиза, как процессуальное действие, едина по своей сути и предназначению. Поэтому ее назначение и проведение должны осуществляться в своей основе с соблюдением общих процессуальных норм, чего в настоящее время, к сожалению, нет.

Предлагаемый проект федерального закона предусматривает единообразное правовое регулирование порядка производства судебной экспертизы в государственных экспертных учреждениях.

В него включены общие положения и принципы государственной судебно-экспертной деятельности, требования, которым должна отвечать судебная экспертиза; правовое положение субъектов государственной судебно-экспертной деятельности; порядок производства экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях, в том числе особенности производства экспертиз живых лиц, организационное, научно-методическое и финансовое обеспечение судебно-экспертной деятельности в государственных судебно-экспертных учреждениях. При подготовке раздела 4 законопроекта ("Особенности производства судебной экспертизы живых лиц в государственном судебно-экспертном учреждении") были учтены положения Конституции Российской Федерации, других Федеральных законов и международно-правовых документов, направленные на соблюдение прав человека. Речь идет об основных правах и свободах человека и гражданина, а также о правах пациентов, правах лиц, подвергающихся биомедицинским исследованиям, правах лиц с психическими расстройствами и пр. Признанные в нашей стране международно-правовые стандарты защиты прав человека должны безусловно соблюдаться при производстве судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях во всех видах судопроизводства. Принятие данного законопроекта не потребует в настоящее время отмены или изменения каких-либо законодательных актов, а в будущем, по усмотрению законодателя, возможны дополнения вновь принимаемых отраслевых процессуальных кодексов (актов) с учетом Федерального закона "О государственной судебно-экспертной деятельности".

В целом принятие межотраслевого федерального закона "О государственной судебно-экспертной деятельности" позволит решить следующие задачи:

- установить для различных видов судопроизводств единые принципы и общий порядок производства судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях, что будет в максимальной мере способствовать полноте, всесторонности и объективности экспертного исследования и достоверности даваемого экспертного заключения;

- обеспечить соблюдение прав и свобод граждан при производстве судебных экспертиз;

- обеспечить четкую организацию производства судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях различных систем и ведомств с тем, чтобы экспертизы осуществлялись высококвалифицированными специалистами, отвечающими высоким требованиям, предъявляемым к государственному судебному эксперту.

Как известно, призванный регулировать указанные правоотношения закон с аналогичным названием Государственная Дума приняла 20 мая 1998 года и Совет Федерации одобрил 10 июня 1998 года, но Президент Российской Федерации 25 июня 1998 года его отклонил. Суть основного возражения Президента: закон наряду с государственной не регулирует и негосударственную судебно-экспертную деятельность, что, якобы, исключает из круга экспертов лиц, не являющихся сотрудниками государственных судебно-экспертных учреждений. Позже на заседании Государственной Думы, на котором закон повторно принимался в прежней редакции, представитель Президента Российской Федерации из ряда недостаточно четких положений письма Президента сформулировал и новое основание к отклонению закона Президентом - финансирование учреждений судебно-медицинской экспертизы муниципальной системы здравоохранения, на которые также распространялся закон, должно осуществляться за счет не муниципального, как в законе, а государственного бюджета; соответственно требуется заключение Правительства Российской Федерации, но его нет.

Государственная Дума 28 октября 1998 года указанный закон повторно приняла в прежней редакции, но Совет Федерации, сославшись на отсутствие заключения Правительства РФ, его отклонил.

Предлагаемый проект федерального закона разработан с учетом обоих замечаний. При этом второе из них принято полностью. Во-первых, в нем отсутствует упоминание о том, что он распространяется на учреждения судебно-медицинской экспертизы муниципальной системы здравоохранения, которых к тому же имеется всего 8 в восьми муниципальных образованиях, что составляет менее 0,1% всех муниципальных образований по Российской Федерации в целом (свыше 13,5 тысяч). Одновременно признаю необходимым: статью 37 законопроекта сформулировать так, чтобы было ясно, какие конкретно судебно-экспертные учреждения финансируются из федерального бюджета, а какие из бюджетов субъектов Российской Федерации; составить финансово-экономическое обоснование законопроекта, который направляется субъектам Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений и Правительству Российской Федерации на заключение. Финансово-экономическое обоснование законопроекта составлено из данных о реальном финансировании всех имеющихся в стране систем государственных судебно-экспертных учреждений, на размер и структуру которого предлагаемый законопроект, в случае его принятия, не повлияет. Соответственно принятие законопроекта никакого дополнительного финансирования не предполагает.

Подготовленный в соответствии с пожеланиями Генеральной прокуратуры, Минюста, МВД, ФСБ, Высшего Арбитражного Суда, ФСНП, Минфина, Минтруда и Минздрава РФ, обобщенных в заключении Правительства РФ (см. письмо N ЕР1313-П4 от 28.04.197 г.), федеральный закон с аналогичным названием в том виде, как он был принят Государственной Думой 20 мая 1998 года и одобрен Советом Федерации 10 июня 1998 года, ставил своей целью правовое регулирование на федеральном законодательном уровне деятельности как давно функционирующих (МЮ, МВД, МЗ, МО, ФСБ), так и позже созданных (ГТК, Налоговой полиции) систем государственных судебно-экспертных учреждений применительно ко всем видам судопроизводств, предусмотренных Конституцией России. Эти устоявшиеся на практике государственные судебно-экспертные системы, доказали свою жизнеспособность и надежность. Неоспоримым достоинством государственных судебно-экспертных систем являются: прочная научная база и надежный механизм накопления практического опыта; постоянный учет потребностей судебной и следственной практики и, как следствие, создание новых видов экспертиз, исследование новых видов объектов; непрерывное внедрение в судебную экспертизу достижений научно-технического прогресса, оснащенность современным инструментальным оборудованием, создание на этой базе новых методов и методик исследования, способствующих повышению надежности, объективности и достоверности результатов судебного исследования. В таких системах отлажена подготовка и переподготовка экспертов, систематический контроль за их профессиональной квалификацией. В каждой из систем имеются свои федеральные центры, выполняющие функции научно-методического руководства всей системой. Смысл указанного закона состоял в том, чтобы заменить существующее ныне на ведомственном подзаконном уровне разрозненное правовое регулирование в этой области на единое, более высокое, законодательное регулирование.

По своему содержанию и смыслу закон не исключал ни возможности производства судебной экспертизы негосударственными экспертами, в том числе, частными, ни необходимости принятия специального закона, регулирующего негосударственную судебно-экспертную деятельность. Закон вообще не определял круга возможных экспертов, исходя из положений процессуального законодательства о том, что производство экспертизы может быть поручено любому лицу, как состоящему в штате государственного судебно-экспертного учреждения, так и не состоящему в нем. Иными словами, этот закон никого, в том числе частных лиц, из круга экспертов не исключал.

Не являлся указанный закон и препятствием для создания негосударственных экспертных учреждений. И не потому только, что сам закон такого запрета не содержит, а потому, прежде всего, что в соответствии со ст.30 Конституции РФ гражданам гарантировано право на создание объединений (в том числе, разумеется, и объединений для производства судебных экспертиз).

Предлагаемый новый проект федерального закона сохраняет все перечисленные достоинства отклоненного законопроекта. Но в него внесено дополнение, которое начисто снимает опасения, которые были необоснованными и раньше: будто он отрицает возможность производства экспертизы лицами, не состоящими в государственных судебно-экспертных учреждениях. Подобные опасения потому необоснованны, что вопрос о том, кому можно поручить производство экспертизы, является предметом регулирования не данного, а процессуального законодательства. Статья же 78 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР содержит недвусмысленное положение: "Экспертиза производится экспертами соответствующих учреждений либо иными специалистами, назначенными лицом, производящим дознание, следователем, прокурором и судом. В качестве эксперта может быть вызвано любое лицо, обладающее необходимыми познаниями для дачи заключения".

И все же признано целесообразным статью 20 законопроекта - "Производство комиссионной судебной экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении" - дополнить частью, в соответствии с которой на лиц, включенных в состав экспертной комиссии, не являющихся государственными судебными экспертами, распространяется действие статей 2-8, 15-25 Закона, т.е. статей о правах и обязанностях эксперта государственного судебно-экспертного учреждения.

Это дополнение не оставляет сомнений: права и обязанности лица, которому поручается производство экспертизы, не могут быть большими или меньшими в зависимости от того, является ли это лицо экспертом государственного судебно-экспертного учреждения или нет: они одинаковы.

Данный вариант проекта закона содержит, однако, одно ограничение, касающееся производства стационарных судебно-психиатрических экспертиз, которые должны проводиться только в государственных медицинских учреждениях (это положение специально оговорено и в проекте УПК РФ). Экспертная инфраструктура указанных учреждений, система безопасности, охрана (для лиц, содержащихся под стражей), необходимое медицинское стационарное и экспертно-организационное обеспечение не могут быть негосударственными, и их передача в частные руки недопустима.

По-прежнему отказываясь от концепции закона, призванного регулировать наряду с государственной и негосударственную судебно-экспертную деятельность, разработчики законопроекта руководствовались и стремлением не навредить, о чем ниже подробнее будет сказано. Но приходится считаться и с тем, что попытка охватить в одном законе деятельность не только государственных, но и негосударственных судебно-экспертных учреждений сопряжена с необходимостью решить ряд принципиальных правовых и организационных вопросов, регулирование которых является предметом другого закона. Того, который должен стать синтетическим, производным от Федерального закона "Об общественных объединениях" и Федерального закона "О некоммерческих организациях". Взять за основу только один закон "Об общественных объединениях" едва ли возможно, так как статья 3 этого закона допускает, как один из вариантов, создание общественного объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, без государственной регистрации и без приобретения прав юридического лица. Бесконтрольность функционирования подобного объединения очевидна и едва ли приемлема для организации, призванной способствовать отправлению правосудия.

Поэтому в правовом регулировании негосударственных судебно-экспертных учреждений наиболее конструктивно опираться на оба указанных выше закона, не входя с ними в противоречие.

Закон "О некоммерческих организациях" предусматривает создание организаций для оказания непосредственной юридической помощи (пункт 2 статьи 2 Закона). Среди положений этого закона наиболее значимыми для образования негосударственных судебно-экспертных организаций представляются: создание юридического лица (статья 1), государственная регистрация (статья 3), возможность поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления (статья 1), возможность иметь как филиалы, так и обособленные подразделения (статья 5), право на объединения в ассоциации и союзы (статья 11), возможность самостоятельного определения порядка приема в члены организации (статья 14) и лицензирования осуществляемой деятельности (статья 24).

Приводимый перечень способен дать представление только о части положений, которые должны быть отражены в законе, призванном регулировать негосударственную судебно-экспертную деятельность. За пределами приведенного перечня остались такие важные положения, как квалификационные требования к судебным экспертам и руководителям судебно-экспертных учреждений, порядок предоставления статуса негосударственного судебно-экспертного учреждения, их сертификация и аттестование, введение системы лицензирования таких учреждений и частных экспертов и т.д. Вопросы лицензирования рассматриваемой деятельности представляются особенно важными, поэтому для своего решения они требуют дополнения действующего Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором не предусмотрены в настоящее время лицензирование ни юридической, ни судебно-экспертной деятельности (статья 17).

Принятие закона, регулирующего судебно-экспертную деятельность негосударственных организаций, с неизбежностью повлечет за собой необходимость создания на государственном уровне квалификационных, аттестационных и лицензионных структур (комиссий) с финансированием их соответственно из государственного бюджета. В противном случае закон откроет неограниченные возможности для недобросовестных лиц и объединений, именующих себя судебными экспертами.

Попытка регламентировать все вышеперечисленные и другие положения, относящиеся к судебно-экспертной деятельности негосударственных организаций, в одном законе с государственной судебно-экспертной деятельностью представляется нереалистичной. Она означала бы фактическое создание двух искусственно объединенных одним названием самостоятельных и плохо совместимых законов, один из которых к тому же базировался бы, в свою очередь, на двух упомянутых выше федеральных законах. Отсюда следует, что наиболее целесообразным является принятие самостоятельного закона о негосударственной судебно-экспертной деятельности. Тем более что в Федеральном законе "Об общественных объединениях" предусмотрено: "особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений,... могут регулироваться специальными законами" (статья 4). Вместе с тем, формулируя позицию о целесообразности самостоятельного специального закона о судебно-экспертной деятельности негосударственных некоммерческих организаций, нельзя не учитывать и тот факт, что указанные негосударственные учреждения только нарождаются, а накапливаемый ими опыт еще ждет проверки временем и обобщения. Поэтому для законодательного урегулирования деятельности указанных учреждений по образцу того, как это предлагается для общепризнанных, давно конституированных государственных судебно-экспертных систем, нужно время, достаточное для анализа, выяснения потребности в ней судов и правоохранительных органов, выявления основных моментов этой деятельности, нуждающихся в специальном правовом обеспечении.

К тому же у нас немалый положительный опыт самостоятельного правового регулирования смежных общественных отношений отдельными нормативными правовыми актами в зависимости от субъектов, участвующих в этих общественных отношениях. Так, уже в настоящее время параллельно действуют Федеральный Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" и Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Также параллельно действуют вступивший в силу в апреле 1999 года Федеральный закон "О ведомственной охране" и Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года N 589. Как следует из статьи 26 упомянутого Федерального Закона, названное утвержденное Правительством Российской Федерации Положение будет заменено отдельным законом, регулирующим деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Наконец, из приведенной выше аргументации неразумности закона-гибрида следует: попытка сконструировать такой закон с неизбежностью отодвинет на неопределенно долгий срок принятие закона, регулирующего государственную судебно-экспертную деятельность. Дополнительным же аргументом актуальности такого закона является и опыт таких стран СНГ, как Украина, Казахстан и Литва, где система государственных судебно-экспертных учреждений с советских времен остается аналогичной российской: в Украине и Казахстане такие законы уже приняты, в Литве начата процедура принятия аналогичного закона.