Пояснительная записка к проекту федерального закона "О государственном регулировании вывоза российского капитала" ("О российских инвестициях за рубежом") (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О государственном регулировании вывоза российского капитала" ("О российских инвестициях за рубежом")

Концепция предлагаемого законопроекта "О государственном регулировании вывоза российского капитала" ("О российских инвестициях за рубежом") основывается на необходимости снижения до минимума нелегального вывоза капитала, сокращения размещения российского капитала в зарубежных странах в чисто спекулятивных или потребительских целях при одновременном увеличении прямых российских инвестиций в реальный сектор экономики, приносящих доходы и российским инвесторам, и российскому государству. Законопроект органически дополняет рассматриваемый в настоящее время в Федеральном Собрании Российской Федерации законопроект "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" и развивает положения Указа Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 г. "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР".

В Российской Федерации отсутствует полноценная система регистрации, учета и контроля за российским капиталом за рубежом. По различным оценкам, величина российских инвестиций за рубежом, не считая находящейся за рубежом федеральной собственности, составляет от 200 до 300-млрд. долларов США. Это - преимущественно валютные средства, находящиеся на счетах в зарубежных банках и других финансовых учреждениях, и недвижимость (городские квартиры, загородные виллы). Если исходить из данных платежного баланса Российской Федерации, то ежегодный вывоз капитала из России составил в 1995 году около 39 млрд. долларов США и в 1996 году 47 млрд. долларов США. Сюда включены не только прямые и портфельные инвестиции, государственные и банковские кредиты, но и коммерческие кредиты и авансовые платежи, прирост валютных средств на счетах в зарубежных банках и других финансовых учреждениях, наличность иностранной валюты в самой России, трансферты эмигрантов, не поступление валютной выручки от экспорта, не погашение авансовых платежей по импорту, неэквивалентный бартер, контрабандный экспорт и другие виды нелегального вывоза капитала.

Характерными мотивами для вывоза капитала из России в настоящее время являются те мотивы, которые действуют в отношении так называемого "бегства капитала", т.е. вывоза капитала из-за неблагоприятного инвестиционного климата в самой Российской Федерации и стремления "отмыть" и сохранить за рубежом капитал незаконного происхождения. В определенной степени, конечно, присутствуют и "классические" мотивы инвестиций за рубежом - осуществление производственной кооперации и научно-техническое сотрудничества, освоение зарубежных рынков сбыта, приобретение доступа к зарубежным источникам сырья, материалов и компонентов.

Бегство капитала, как форма вывоза капитала, противоречит экономическим интересам Российской Федерации, происходит как в нелегальной, так и в легальной форме. В современной России в связи с острой нехваткой инвестиционных ресурсов к легальному бегству капитала можно отнести портфельные инвестиции, накопление населением наличной иностранной валюты, капитальные трансферты эмигрантов. При таком подходе к бегству капитала можно отнести три четверти всего вывезенного за пределы Российской Федерации российского капитала в 1995 году и две трети в 1996 году.

По отношению к валовому внутреннему продукту (рассчитанному на базе паритета покупательной способности рубля) экспорт капитала из России составил около 6% в 1995 году и примерно 8% в 1996 году. Это в полтора-два раза больше всего поступления в Россию иностранного капитала из-за рубежа, составившего около 20 млрд. долларов США в 1995 году и около 33 млрд. долларов США в 1996 году.

Экспорт капитала оказывает воздействие на платежный баланс страны, ее золотовалютные резервы, внешнюю торговлю, конкурентоспособность отечественных компаний, отечественные инвестиции в нашей стране.

Вывоз капитала из России находится в тесной связи с осуществлением инвестиций отечественными инвесторами в России, т.к. фактически за пределами Российской Федерации используется капитал, отвлеченный от внутренних капиталовложений. Огромный вывоз капитала из России явился одной из основных причин того, что объем капиталовложений в нашей стране в 1991 - 1995 гг. снизился в полтора раза больше, чем объем валового сбережения.

Состояние платежного баланса и золотовалютных резервов находится в такой же тесной связи с вывозом капитала. Положительное сальдо по текущим операциям, заработанное за счет превышения экспорта товаров над их импортом, перекрывается отрицательным сальдо движения капитала. Большой приток валютных средств из-за рубежа на российский рынок ГКО-ОФЗ в первой половине 1997 г. перекрывается резким оттоком этих средств за границу в конце 1997 г. - начале 1998 г. В результате наша страна прибегает к новым внешним заимствованиям для финансирования дефицита платежного баланса (8,7 млрд. долларов США в 1996 году). Золотовалютные резервы страны в середине 1997 г. составили 24,5 млрд. долларов США, что едва находится на границе допустимого в мировой практике критерия достаточности этих средств, равного трехмесячному импорту товаров и услуг.

Критерием эффективности вывоза капитала являются приносимые им доходы. Однако соотношение вывоза капитала и поступлений из-за рубежа дивидендов, прибыли и процентов остается низким (1,3-1,6 млрд. долларов США в середине 90-х гг. при упомянутом выше вывозе капитала в размере 39 - 47 млрд. долларов США).

Основная часть российских частных зарубежных вложений приходится на портфельные инвестиции, вложения на банковские счета и депозиты, от которых практически нет легальных поступлений в Россию и которые не оказывают за немногим исключением стимулирующего воздействия на экспорт российских товаров и услуг.

Одной из традиционных форм содействия экспорту и импорту товаров являются коммерческие кредиты и авансовые платежи. Однако непогашенные импортные авансы (4,3 млрд. долларов США в 1996 году) свидетельствуют о том, что они используются как канал для бегства капитала.

Другой традиционной формой содействия внешней торговле являются прямые инвестиции. Российская внешнеторговая организация "Нафта-Москва" через фирмы, созданные ею за пределами Российской Федерации, реализует около четверти всех поставок нефти и нефтепродуктов в странах дальнего зарубежья. Однако значительная часть российских прямых инвестиций идет на создание офшорных центров, которые не столько содействуют внешней торговле, сколько уходу от высоких российских налогов и отмыванию капитала. Анализ показывает, что те из нескольких десятков тысяч созданных за рубежом фирм с российским капиталом, которые легально осуществляют прямые инвестиции, оказывают положительное воздействие на российскую экономику, чего нельзя сказать о многочисленных фирмах, нелегально инвестирующих капитал.

Таким образом, перед Россией стоит задача сократить зарубежные портфельные инвестиции, размещение средств на счетах и депозитах в зарубежных странах, приобретение там недвижимости, уменьшить покупку ее населением наличной иностранной валюты, и в то же время содействовать расширению вывоза капитала в форме экспортных кредитов и легальных прямых инвестиций, благотворное значение которых заключается прежде всего в увеличении экспорта товаров и услуг, расширении рынков сбыта. Эффективным инструментом в этом отношении должно стать государственное регулирование в области вывоза капитала. Элементы государственного регулирования в России уже имеются. Прежде всего это относится к валютному и экспортно-импортному контролю. Однако в целом государственное регулирование в области вывоза капитала как единая и эффективная система не налажено должным образом. Не сложилась целенаправленная государственная экономическая политика в этой сфере, не выработана даже концепция этой политики. Ключевым элементом этой политики должно стать сочетание экономических и административных рычагов регулирования вывоза капитала. При этом прежде всего необходимо обеспечить эффективный административный контроль за вывозом капитала. Действующее постановление Совета Министров СССР от 18 мая 1989 года N 412 "О развитии хозяйственной деятельности советских организаций за рубежом" и Указ Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 года "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР" лишь декларировали в общей форме разрешительный порядок осуществления инвестиций за пределами Российской Федерации, который к тому же слабо соблюдается: значительная часть российских экспортеров капитала не обращается ни в Банк России, ни в Министерство торговли Российской Федерации, которые уполномочены на выдачу таких разрешений. Так, по состоянию на 1 января 1997 г. Банк России выдал всего 1066 разрешений на операции, связанные с движением капитала из Российской Федерации за ее пределы, на сумму 10,2 млрд. долларов США, в том числе 312 разрешений на прямые и портфельные инвестиции на сумму 4,3 млрд. долларов США, что составляет лишь несколько процентов от вывезенного в последние годы капитала.

Не налажены учет и отчетность по зарубежным инвестициям, что не позволяет государственным органам осуществлять контроль за ними, не говоря уже об анализе эффективности осуществленных инвестиций. Вместе с тем, не налажена и консультативно-информационная поддержка российских инвесторов ни в России, ни в ее зарубежных представительствах. Нет финансовой поддержки российских прямых инвестиций со стороны государства (участие во вложениях капитала, предоставление кредитов), отсутствует страхование прямых инвестиций.

Концептуально законопроект направлен на устранение указанных негативных явлений в вывозе капитала из России и создание основ государственного регулирования в области вывоза капитала.

Структурно он состоит из семи глав и 20 статей.

В первой главе сказано о цели закона, приведены основные понятия, используемые в законопроекте.

Вторая глава посвящена задачам государственного регулирования в области инвестиций за пределами Российской Федерации и организации системы административного контроля за вывозом капитала.

Третья глава говорит о процедурных вопросах функционирования системы административного контроля за вывозом капитала, ответственности за нарушение порядка выдачи и использования лицензии на вывоз капитала.

Четвертая глава затрагивает вопросы регистрации, учета, анализа и репатриации инвестиций.

Пятая глава регулирует вопросы ответственности за нарушение действующего законодательства в связи с осуществлением российских инвестиций за рубежом.

В главе шестой содержатся меры государственной поддержки наиболее важных форм и направлений инвестиционной деятельности за рубежом.

В главе седьмой изложены обычно включаемые в законопроекты заключительные положения.

В ходе подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении свои отзывы, предложения и замечания на законопроект прислали Верховный и Высший Арбитражный Суды России, Генеральная прокуратура РФ и Центробанк России, Комитеты Государственной Думы по промышленности, транспорту, строительству и энергетике; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по аграрным вопросам; по вопросам местного самоуправления; Липецкий областной Совет депутатов; Правовые управления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В присланных отзывах концепция законопроекта в целом была поддержана, вместе с тем было высказано большое количество предложений и замечаний.

Для доработки законопроекта была создана рабочая группа, в состав которой вошли депутаты - члены Комитета Государственной Думы по экономической политике.

В подготовке и доработке законопроекта приняли участие также представители органов исполнительной власти, в том числе Департамента по международному сотрудничеству Аппарата Правительства Российской Федерации Шадровский А.В.; кроме того, заместитель руководителя Департамента международного сотрудничества Министерства экономики Российской Федерации Четвертной Л.М.; заместитель руководителя Валютно-кредитного Департамента Министерства торговли Российской Федерации Мохов В.Н.; начальник отдела по контролю за вывозом капитала за рубеж Министерства торговли Российской Федерации Дианов А.Ю.; заместитель Директора Департамента финансовой политики Межгосударственного Комитета СНГ Комаров В.В.; представители Юридического департамента и Департамента валютного регулирования и валютного контроля Центрального банка РФ, соответственно, Амирьянц Р.В. и Лободенко А.В.; представители научных организаций: д.э.н., профессор, заведующий кафедрой МГИМО Булатов А.С.; д.ю.н., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Доронина Н.Г.; преподаватель Академии внешней торговли Исаев Н.И.; а также специалисты и эксперты аппарата Комитета по экономической политике и Правового управления Государственной Думы.

В результате доработки в соответствии с пунктом 6 п/п а) статьи 112 Регламента Государственной Думы текст законопроекта и его название были частично изменены. Поскольку правовое регулирование иностранных инвестиций осуществляется в соответствии с национальным законодательством страны приложения этих инвестиций, основной акцент был сделан на усиление государственного регулирования при вывозе российского капитала за пределы Российской Федерации с целью инвестирования его за рубежом; однако, после вывоза капиталов за рубеж регулирование российских инвестиций не прекращается, но происходит в иных формах. В ходе доработки более четко определен предмет регулирования данного закона, его основные цели и задачи; определены его рамки и взаимоотношения с другими законами, также регулирующими данную сферу, например, "О валютном регулировании и валютном контроле", "О Центральном банке Российской Федерации" и др.; был доработан понятийный аппарат; более детально разработана Глава законопроекта, регулирующая государственную поддержку наиболее важных форм и направлений инвестиционной деятельности и защиту российских инвестиций за рубежом.

Для наглядности внесенные изменения выделены в тексте законопроекта жирным шрифтом.

Реализация данного законопроекта не потребует материальных затрат, поэтому финансово-экономическое обоснование законопроекта не представляется. В соответствии с законопроектом предлагается использовать нынешнюю систему выдачи разрешений (лицензий) на вывоз капитала, основанную на взаимодействии Министерства торговли Российской Федерации и Банка России.

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации на указанный законопроект также не требуется.

Однако, в соответствии с решением Совета Государственной Думы N 112 от 14 июля 1998 года данный законопроект направлялся на заключение в Правительство Российской Федерации (письмо Заместителя Председателя Государственной Думы Бабурина С.Н. от 29 июля 1998 года N 2.12-17/1108 ), но заключение на законопроект до настоящего времени в Государственную Думу из Правительства Российской Федерации не поступило. Доработанный текст законопроекта также направлен в Правительство Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства,
подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению,
изменению, дополнению или принятию в связи с принятием
данного федерального закона

Принятие Федерального закона "О государственном регулировании вывоза российского капитала" ("О российских инвестициях за рубежом") потребует внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 25.08.98 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Депутат Государственной Думы

А.Г.Пузановский